完全不允許地方政府通過一些途徑借債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，但允許的同時(shí)要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，學(xué)習(xí)美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，給城投債等地方債務(wù)提供一個(gè)運(yùn)行良好的市場(chǎng)。
2014年中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)形成了拐點(diǎn)，以往地方政府的土地財(cái)政受到很大威脅，但當(dāng)年地方債務(wù)不減反增，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)再度引起中央政府和社會(huì)的警惕。經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為房地產(chǎn)和地方政府債務(wù)是引爆中國(guó)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。財(cái)政部開始對(duì)《地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）征求意見，準(zhǔn)備在清理甄別并報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，把存量地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理。審計(jì)署于1月16日發(fā)布《關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況》的公告，指出目前“政府性債務(wù)管理制度尚不健全，省本級(jí)債務(wù)借新還舊數(shù)額較大，個(gè)別地方債務(wù)舉借和使用不規(guī)范”。
本輪金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)一些地方政府宣布破產(chǎn)，但最終沒有蔓延開來(lái)，聯(lián)邦政府也沒有大力救助，主要靠已有管理和市場(chǎng)體制自行恢復(fù)，最終取得了較好的結(jié)局。國(guó)務(wù)院已經(jīng)明確表示地方債務(wù)自償，中央不救助。雖然目前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)還在可控范圍內(nèi)，但將來(lái)中國(guó)也很可能會(huì)出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)的情況。美國(guó)地方債務(wù)很多運(yùn)行及管理機(jī)制對(duì)中國(guó)地方債務(wù)管理有很好的借鑒意義。
美國(guó)地方債務(wù)分為州（State）和縣市（英文為L(zhǎng)ocal，本應(yīng)該指的是州以下級(jí)別，為了研究和理解方便，暫且稱為地方）兩個(gè)級(jí)別。美國(guó)地方債務(wù)所占全國(guó)GDP的比例比較小，約為總債務(wù)量的1/6。截至2013年，美國(guó)州政府負(fù)債約為1.16萬(wàn)億美元，市政府負(fù)債約為1.85萬(wàn)億美元，總計(jì)約3.01萬(wàn)億美元，分別占GDP約6.90%，10.98%，合計(jì)約17.88%，而中國(guó)大陸地方債務(wù)約占GDP的32%。
美國(guó)地方政府的收入主要由個(gè)人所得稅（Income Taxes）、社會(huì)保險(xiǎn)稅（Social Insurance Taxes）、從價(jià)稅（Ad-valorem Taxes）、費(fèi)用收入（Fee and Charges）、商業(yè)和其他收入（Business and other revenue）。其中被中國(guó)人所熟知的消費(fèi)稅（Excise Taxes）、財(cái)產(chǎn)稅（Property Taxes）、營(yíng)業(yè)稅（Sales Taxes）被歸類在從價(jià)稅收入里面。由政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)可以看出，美國(guó)的州政府主要依賴三種稅收：所得稅（GDP的2.23%）、社保稅（GDP的2.36%）、從價(jià)稅（GDP的2.85%），所占比例比較均衡。而市一級(jí)及以下政府主要依賴從價(jià)稅（GDP的3.1%）和費(fèi)用收入（GDP的1.58%），商業(yè)收入（主要包括酒精、水、電、氣的收費(fèi)，GDP的1.21%）也是市政府收入的重要組成部分。
美國(guó)地方政府的支出主要包括養(yǎng)老金（Pension）、醫(yī)保（Health Care）、教育（Education）、福利（Welfare）、治安（Protection）、公共交通（Transportation）。由政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可以看出，美國(guó)州政府的財(cái)政支出主要用于養(yǎng)老金（GDP的1.23%）、醫(yī)保（GDP的2.82%）、教育（GDP的1.68%）和福利支出（GDP的0.91%）。而市一級(jí)以下的政府支出主要用于教育（GDP的3.87%）、治安（GDP的0.94%）。
從美國(guó)政府的財(cái)政赤字狀況可以看出，總體來(lái)說(shuō)，美國(guó)州政府的財(cái)務(wù)狀況從數(shù)字上來(lái)看是正常的，而聯(lián)邦政府和州以下級(jí)別的政府財(cái)務(wù)狀況是有問題的。從這里不難看出，為什么聯(lián)邦政府要經(jīng)常討論削減赤字和財(cái)政懸崖的問題，而州以下級(jí)別的地方政府經(jīng)常傳出破產(chǎn)的消息。不過，這里需要引起注意的是，州政府的財(cái)務(wù)狀況正常，并不能說(shuō)明他們運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)，而是因?yàn)槊绹?guó)《破產(chǎn)法》只允許城市破產(chǎn)，不允許州政府破產(chǎn)，只允許暫時(shí)關(guān)閉。而美國(guó)聯(lián)邦憲法第10條規(guī)定，州政府“不得逃避債務(wù)”。前幾年關(guān)于加州政府破產(chǎn)只是媒體誤傳。一旦州政府財(cái)務(wù)狀況不良，則在下一財(cái)年的預(yù)算過程中會(huì)強(qiáng)制削減政府開支，并有可能通過一些法案來(lái)增加政府收入。而推動(dòng)各州新財(cái)年預(yù)算的通過也是預(yù)算立法委員會(huì)（JLBC， Joint Legislative Budget Committee，各州稱呼有細(xì)微差別），撥款委員會(huì)（Appropriations Committee）的重要工作。州參議院和州眾議員有權(quán)提出他們對(duì)預(yù)算的修改意見，預(yù)算立法委員會(huì)可以考慮接受或者拒絕。例如，馬里蘭州議員Martin O`Malley提出了一項(xiàng)7700萬(wàn)美元的財(cái)政削減建議，預(yù)算立法委員會(huì)考慮當(dāng)年的財(cái)政收入增長(zhǎng)可能不及預(yù)期，于是通過了這項(xiàng)提案（華盛頓郵報(bào)，2014年7月2日）。其中值得一提的一項(xiàng)嚴(yán)格規(guī)定是，在這個(gè)預(yù)算體系中，如果想要增加某項(xiàng)預(yù)算支出的前提是必須找到相應(yīng)的收入增量來(lái)支付此項(xiàng)預(yù)算支出。這樣，美國(guó)州政府才能保證收支平衡。值得注意的是，美國(guó)地方政府的財(cái)政制度，將地方政府用于保障的財(cái)政預(yù)算收支，和用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的預(yù)算收支區(qū)別開來(lái)，這樣比較清晰，便于管理。
從美國(guó)政府的財(cái)政收入和支出結(jié)構(gòu)可以看出，美國(guó)地方政府和中國(guó)地方政府的職能側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。
美國(guó)地方政府的職能主要側(cè)重于包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、治安、社會(huì)福利、公共交通、政府服務(wù)等基本的社會(huì)保障，這些支出幾乎是沒有辦法產(chǎn)生收益的。當(dāng)然，美國(guó)地方政府也不是完全不做地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。根據(jù)伊利諾伊州的新財(cái)年350億美元的預(yù)算，州政府將投資500萬(wàn)美元在芝加哥的一所學(xué)校附近建造一個(gè)賽馬場(chǎng)，芝加哥主管經(jīng)濟(jì)和商業(yè)的市長(zhǎng)Dave Roeder聲稱這個(gè)賽馬場(chǎng)將成為芝加哥一個(gè)新的旅游景點(diǎn)，吸引大量的游客前來(lái)。民主黨參議院議長(zhǎng)John Cullerton則推動(dòng)了芝加哥歷史歌劇院的重新裝修項(xiàng)目，花費(fèi)約1000萬(wàn)美元。相比350億美元的支出，諸如此類的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目所占的比例還是很少的。每年通過財(cái)政預(yù)算前后，美國(guó)地方政府爭(zhēng)議最多的支出還是關(guān)于養(yǎng)老金、社會(huì)福利的支出。2014年6月2日，www.WFPL.org公布一則消息，路易斯維爾州的肯塔基市的退休保障部門要求法院判決肯塔基市下屬的7個(gè)縣必須繼續(xù)支付并維持養(yǎng)老金賬戶的運(yùn)行。納稅人不但要支付這起官司的律師費(fèi)（目前已經(jīng)高達(dá)120萬(wàn)美元）， 而且這7個(gè)縣維持養(yǎng)老保險(xiǎn)20年的花費(fèi)將達(dá)到24億美元。而兩天以后，肯塔基市政府起訴州養(yǎng)老金保障系統(tǒng)，指責(zé)其將養(yǎng)老金賬戶用于高風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)沖基金投資。
中國(guó)地方政府職能和美國(guó)地方政府有所區(qū)別，中國(guó)地方政府除了和美國(guó)地方政府一樣肩負(fù)社會(huì)保障職能之外，還要肩負(fù)另外一項(xiàng)重要職能——地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，很多人將中國(guó)地方債務(wù)和美國(guó)地方債務(wù)數(shù)字用來(lái)簡(jiǎn)單的橫向比較是沒有實(shí)際意義的。美國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，也積極投入到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的工作中去，特別是在艾森豪威爾大建全國(guó)高速公路網(wǎng)時(shí)，美國(guó)地方政府也對(duì)搞基建非常熱衷，也出現(xiàn)了一些地方政府因負(fù)債過高而破產(chǎn)的事件。
不過美國(guó)議會(huì)并沒有因此禁止地方政府借貸，在加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的同時(shí)建立信用評(píng)級(jí)制度。美國(guó)專業(yè)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)一般責(zé)任債券進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)主要考慮地方政府整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、總體債務(wù)結(jié)構(gòu)、預(yù)算政策的穩(wěn)健性和管理能力、稅收收入及構(gòu)成比例等因素。美國(guó)還形成了信息披露準(zhǔn)則。美國(guó)城市財(cái)政局長(zhǎng)協(xié)會(huì)（MFOA）和公共證券協(xié)會(huì)（PSA）共同制定實(shí)施了信息披露準(zhǔn)則，規(guī)定地方政府在發(fā)行市政債券時(shí)應(yīng)該披露的必要事項(xiàng)和信息發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)格式，一旦地方政府出現(xiàn)財(cái)政問題或危機(jī)，必須及時(shí)向公眾披露相關(guān)信息。1975年市政債券法規(guī)制定委員會(huì)（Municipal Securities Rule Making Board ，MSRB）專門負(fù)責(zé)制定相關(guān)法規(guī)以保護(hù)投資人利益。之后市政債券市場(chǎng)的規(guī)模逐漸擴(kuò)大，根據(jù)美國(guó)證交會(huì)的報(bào)告，現(xiàn)在美國(guó)投資人共持有超過3.7萬(wàn)億美元的市政債券。
當(dāng)然，再完善的信用評(píng)級(jí)、信息披露和監(jiān)管體制也無(wú)法保證市政債券不會(huì)違約。為了保證投資者的利益，美國(guó)還制定了債券保險(xiǎn)制度。市政債券需要按時(shí)向私人保險(xiǎn)公司申請(qǐng)保險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)債務(wù)償還危機(jī)，私人保險(xiǎn)公司也能很好地保障投資者權(quán)益。保險(xiǎn)公司也會(huì)及時(shí)關(guān)注市政債券的風(fēng)險(xiǎn)和收益，及時(shí)為政府當(dāng)局提供相應(yīng)的專業(yè)指導(dǎo)。在1971年美國(guó)市政債券保險(xiǎn)公司（AMBAC）開始提供市政債券保險(xiǎn)，目前這個(gè)市場(chǎng)主要由四大保險(xiǎn)公司控制，分別是AMBAC、MBIA、FGIC、FSA。而這些保險(xiǎn)公司又會(huì)把其市政債券保險(xiǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行再保險(xiǎn)，同時(shí)市政債券保險(xiǎn)協(xié)會(huì)（MBIA）旗下的國(guó)家公共融資擔(dān)保公司（NPFGC）等金融機(jī)構(gòu)也會(huì)對(duì)這些保險(xiǎn)公司提供一定程度的擔(dān)保。
市政債與房地產(chǎn)市場(chǎng)密切相關(guān)，正是以上這些措施和結(jié)構(gòu)在出現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)崩盤，多個(gè)地方政府破產(chǎn)的情況下，保證了美國(guó)整體市政債券市場(chǎng)的穩(wěn)定，抑制了恐慌情緒，阻止了美國(guó)市政債券市場(chǎng)的崩盤。
中國(guó)地方政府雖然不搞債券投機(jī)，但對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施過分投入，負(fù)債過高，如果允許破產(chǎn)，很多縣市一級(jí)的政府也會(huì)破產(chǎn)。完全不允許地方政府通過一些途徑借債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，但允許的同時(shí)要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，學(xué)習(xí)美國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國(guó)國(guó)情，建立完善的預(yù)算管理、信用評(píng)級(jí)、信息披露、監(jiān)管、保險(xiǎn)等制度，給城投債等地方債務(wù)提供一個(gè)運(yùn)行良好的市場(chǎng)。另外可以學(xué)習(xí)美國(guó)地方政府財(cái)政管理制度，比如與其放任一筆地方財(cái)政糊涂賬，倒不如把用于保障的財(cái)政預(yù)算收支和用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的預(yù)算收支區(qū)別開來(lái)，這樣既有利于規(guī)范地方財(cái)政收入和支出，又有利于對(duì)地方債務(wù)融資進(jìn)行客觀的評(píng)價(jià)。
