今年8月底，《預算法》（修正案）出臺了，對我國地方政府債務管理提出了規(guī)范管理的制度框架，主要涉及三個方面：第一，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉債的方式籌措。第二，舉借的債務只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。第三，除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉債。實際上就是把債務資金的審批、使用和償還等重新納入財政預算的范疇，接受各級人大和財政部門的審批。
緊接著，9月21日國務院出臺了《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，10月23日財政部出臺《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，對地方政府債務管理做了較為詳細的規(guī)定，最主要的一條是對債務進行清理，分類管理：（1）沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。（2）有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。（3）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。
其實，我們早在2013年11月十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年“兩會”期間財政部樓繼偉部長所做的《關(guān)于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》中就可以看到極其類似的改革方案。因此，我個人認為，中央政府對地方政府債務的改革方案應早在一年前就布置好了，只欠“東風”——《預算法》在全國人大常委會上通過。《預算法》（修正案）在今年8月底一通過，國務院和財政部的改革方案就密集出臺，可見本次地方政府債務管理的改革新政是經(jīng)過長時間考慮的。
作為一名從事財政學科學研究的教師，筆者認為本次地方政府債務改革是非常理想的改革方案，如果能夠成功，必將造福各級政府和百姓。但這項改革要成功，還要“翻越幾座大山”：
第一座大山——中央與地方財權(quán)與事權(quán)關(guān)系的重整。
眾所周知，地方政府債務的主要起因是，1994年分稅制導致中央拿走財政收入的大頭，同時事權(quán)下移，地方政府沒有穩(wěn)定的財源，又面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金困難、公共服務均等化的資金壓力，在“中央點菜，地方埋單”的體制下，只能違規(guī)舉債。因此，要讓地方政府改掉違規(guī)借債的毛病，首先要從病因上做文章，中央必須允許地方政府有較為穩(wěn)定的地方稅體系，較為獨立的財稅政策決策權(quán)。否則，等這陣“嚴打”過去了，地方政府本著“法不責眾”的想法，又會開始舉債。
此外，不少地方政府為了逃避與上級政府的財政分成或為了“裝窮”，長期以來把土地出讓金、國有企業(yè)變現(xiàn)與分紅等各項財政收入或準財政收入放到財政預算之外的融資平臺公司中，形成了“第二財政”。現(xiàn)在這些收入和資產(chǎn)要回到財政預算中，無疑會使一些地方政府的財力在上級政府面前暴露無遺。因此，地方政府有動機竭力阻礙債務改革新政。
第二座大山——財政部門與融資平臺公司的關(guān)系重塑。
長期以來，融資平臺是地方政府的“錢袋”，這些資產(chǎn)沒有被納入預算，而由地方政府領(lǐng)導直接支配。融資平臺與財政部門可以說是“兄弟倆”，相安無事。
然而，在本輪債務管理新政中，融資平臺將面臨重新分類，從事公益性業(yè)務的融資平臺將被財政部門納入管理，從事營利性業(yè)務的融資平臺則會被推向市場。主導這場改革的財政部門“開刀”的對象是與自己平級的融資平臺。這就面臨一個大難題：融資平臺在行政級別上，與財政部門同級；在股權(quán)隸屬上，屬于國資委或其他政府委辦；在人事任免上，屬于地方黨委組織部直管。財政部門要在當前的行政管理體制上有效整合融資平臺，恐怕是件非常困難的事情。
從管理能力而言，財政部門也面臨較大的挑戰(zhàn)。融資平臺的財務管理偏金融，偏投融資實務，傳統(tǒng)財政干部較為欠缺這方面的業(yè)務知識。當融資平臺回歸財政系統(tǒng)后，財政部門的領(lǐng)導有沒有相應的金融知識，來優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)和化解債務危機呢？
第三座大山——地方政府與地方人大的關(guān)系重塑。
首先的問題在于：地方人大能否徹底將公益性融資平臺納入財政籠子里，并進行審議和表決？地方政府債務從誕生起就是一個違規(guī)的產(chǎn)物，從來沒有被納入財政預算管理。而這在許多地方政府領(lǐng)導眼里，反而成了優(yōu)點：債務資金的籌集、使用和償還都不需報人大常委會批準。現(xiàn)在所有債務資金重新納入財政預算，地方政府領(lǐng)導的自由權(quán)將被剝奪。
其次，地方人大的審查能力有待提高。新《預算法》規(guī)定，地方政府是不是應該舉債，舉債多少以及債務資金投向，都應由本級人大常委會審議表決，這就給各級人大常委的專業(yè)能力提出了較高要求。此外，今后隨著融資平臺的整合，財政預算將日趨復雜，不僅是財政預算報表，還是一整套政府綜合財務報告，這對人大代表的參政議政能力形成新的考驗。
第四座大山——金融市場的融資軟約束。
地方政府要徹底改掉亂借債、偷借債的毛病，形成合理有序的債務融資體制，還有待于金融市場的完善與成熟。當前，我國金融市場還存在不少缺陷。
首先，地方政府直接管理大量的城商行、農(nóng)商行。這些小銀行大都未改制上市，其最大的股東便是當?shù)卣蜇斦块T。面對其股東和政府領(lǐng)導，銀行行長很難抵擋其貸款需求。長期以來，地方政府與其下屬的國企和國有銀行，形成了“鐵三角”：政府發(fā)指令，國企出面融資和投資，國有銀行負責貸款。實際上，地方政府債務新政沒能有效破壞這一“鐵三角”。
其次，地方政府尚未建立真正的財務報告體系，金融市場無法對地方政府債券進行有效定價。本輪改革中，地方政府將只有一種合法的融資渠道——地方政府債券。但地方政府債券要發(fā)行成功，需要準確披露發(fā)行人的財務信息。我國各級財政部門沒有編制規(guī)范化的資產(chǎn)負債表，投資者無法了解各地政府的“家底”，信用評級公司也無法對各地政府進行有效評級，因此，地方政府債務的利率招投標及二級市場交易根本無從談起。
第三，投資者尚未建立真正的風險意識。我國尚未有過一只融資平臺的債券出現(xiàn)真正的違約，企業(yè)債券的違約次數(shù)也寥寥無幾。最為荒謬的是，各級政府面對債券或銀行貸款違約時，不是按照市場規(guī)則行事，而是本著社會穩(wěn)定的想法，盡量補償投資者。這樣，投資者似乎永遠不吃虧，而無法建立起真正的風險意識。
第五座大山——債權(quán)債務關(guān)系的主體變更。
當前地方融資平臺的運作大都是由地方政府注入資產(chǎn)而形成的，同時兼有營利性業(yè)務和公益性業(yè)務，以豐補歉?，F(xiàn)在的改革方案提出要分類管理，顯然這些融資平臺的營利性業(yè)務和公益性業(yè)務將面臨拆分，營利性業(yè)務推向市場，吸引民間投資；公益性業(yè)務回到政府。這就帶來新的問題：
?。?）有的項目仍在建設(shè)期內(nèi)，以往融資平臺以營利性業(yè)務來貼補這些公益性項目，尚能操作，而如果將營利性業(yè)務與公益性業(yè)務分離，這些公益性業(yè)務的融資將面臨極大困難。
?。?）營利性業(yè)務與公益性業(yè)務的分離導致融資平臺公司的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，可能引起債權(quán)人的法律訴訟，認為其騰挪資產(chǎn)、有逃避債務的嫌疑。
（3）一些融資平臺公司并非政府獨資，而是各級政府之間、各地政府之間以及多家國企之間共同出資形成的，例如一些鐵路公司、軌道交通公司等。從公司法的角度看，這些公司的存續(xù)以及債權(quán)債務關(guān)系的變更必須得到大多數(shù)股東的贊成，而不能通過行政權(quán)力干涉。
第六座大山——改革后形成的真空。
地方政府債務改革的方向是完全正確的，但在目前的制度環(huán)境下，地方政府用PPP機制（指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目，或為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系）將基礎(chǔ)設(shè)施等項目推向市場，有一定超前性。一方面，我國各地探索PPP機制的時間不長，制度環(huán)境不夠成熟，政府部門作為業(yè)主，在設(shè)計機制方面也沒有經(jīng)驗，在短時間內(nèi)，由于化解債務的壓力，向市場推出大量的市政項目，存在較大風險；另一方面，是不是所有能推向市場的業(yè)務都必須徹底推向市場？在理論上也存在一些爭議。
總之，地方政府債務改革是一盤大棋。地方政府業(yè)已形成的龐大債務規(guī)模是建立在過去20多年的沉疴之上，且具有一定的合理性。在如此短的時間里要完成改革目標，要想畢其功于一役，挑戰(zhàn)巨大。筆者認為，既然我們已經(jīng)一致認為地方政府債務改革方向明確，思路清晰，那么只剩下兩件事需要注意：一是改革不能操之過急，要適當留有過渡期；二是要有強有力的行政領(lǐng)導以及多部門聯(lián)合介入。恐怕光靠財政部門是難以完成這項改革的。
如果我們把上世紀90年代的財稅改革定義為財政收入的革命（新稅制的建立），新世紀的財稅改革定義為財政支出的革命（績效評價、預算收支科目改革、國庫單一支付、政府采購），那么2014年的這場改革就可以定義為債務管理的革命。其必將影響今后數(shù)十年的中國財政。
