在城市發(fā)展的大背景下，作為特定時期中國特色的產(chǎn)物，融資平臺公司自上世紀(jì)90年代組建以來，作為政府推進(jìn)城市建設(shè)、改進(jìn)民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。然而我們清晰地看到平臺公司在不斷發(fā)展壯大的同時，也存在著一定的爭議，尤其在經(jīng)歷2009年的爆發(fā)式增長后，規(guī)模虛增、負(fù)債高、盈利差等問題凸顯，潛在的風(fēng)險(xiǎn)也越來越大。近幾年的政策走向已趨近明朗，平臺公司的路在哪里，做如下解讀。
一、融資平臺存量債務(wù)處理
《意見》要求“剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務(wù)”，平臺公司的“代政府融資”職能將不可持續(xù)，意味著融資平臺政府融資功能將被逐步剝離，這是中央對地方政府融資行為規(guī)范管理的持續(xù)，未來融資平臺公司將會進(jìn)行漸進(jìn)式地調(diào)整、改造。
1、政府性債務(wù)的剝離。對平臺公司的既有債務(wù)進(jìn)行分類，按“誰受益、誰承擔(dān)”的原則，由平臺公司舉債，實(shí)際投向公益性項(xiàng)目的債務(wù)，應(yīng)由地方政府承擔(dān)直接償債責(zé)任，按《意見》要求，可依靠省政府代市縣級政府發(fā)行債券進(jìn)行置換；由平臺公司舉債，投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的債務(wù)，可將債務(wù)和資產(chǎn)打包，由地方政府或平臺公司作為主體進(jìn)行PPP社會化運(yùn)作，引入社會資本，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；對于由平臺公司自身運(yùn)營和發(fā)展，及與公共服務(wù)無關(guān)的市場行為而形成的債務(wù)，由平臺公司自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。
2、增強(qiáng)自身融資能力?！兑庖姟访鞔_“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”，一直以來銀行等資金機(jī)構(gòu)看重的融資平臺“政府背景”將逐漸失去價(jià)值，政府背書、政府信用等將逐漸失去效用，未來平臺公司將作為一般性企業(yè)，其融資能力將取決于有效資產(chǎn)、未來盈利能力等。例如江西省2014年9月出臺的《江西省政府性債務(wù)管理暫行辦法》中明確“對融資平臺公司債務(wù)，政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任”，說明平臺公司債務(wù)將不再視作“無風(fēng)險(xiǎn)”。
二、平臺公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型
平臺公司是特殊時期的特有產(chǎn)物，具有生命周期。隨著城市建設(shè)高峰的過去，某些平臺在完成了某個領(lǐng)域的投資建設(shè)任務(wù)后就應(yīng)該歷史性地退出舞臺，要么關(guān)閉要么轉(zhuǎn)業(yè)成為經(jīng)營實(shí)體。而從改革成本和改革穩(wěn)定性的角度來看，推動平臺公司轉(zhuǎn)型是更佳方案。未來平臺公司將會去平臺化運(yùn)營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業(yè)存在，平臺公司應(yīng)在盡量短的時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)實(shí)體化、市場化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變，參與市場化競爭。
1、宜涉足的領(lǐng)域。一是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和國有資產(chǎn)管理，即按照地方政府產(chǎn)業(yè)布局要求，積極引導(dǎo)政府投資的方向，履行政府投資導(dǎo)向的職能，同時在公用事業(yè)、軌道交通、廣告經(jīng)營、能源開發(fā)、地產(chǎn)置業(yè)以及文化旅游、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、金融服務(wù)等方面充分運(yùn)作，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，確保國有資產(chǎn)的保值增值；二是城市運(yùn)營管理，即運(yùn)用市場手段，對包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、城市資源性資產(chǎn)（主要是城市土地）和城市無形資產(chǎn)（如廣場、道路冠名權(quán)）在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展的多種形式的經(jīng)營管理活動，以提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)為目標(biāo)，充分經(jīng)營和利用城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮融資平臺公司公共產(chǎn)品提供者和公共服務(wù)提供者的作用；三是城市金融服務(wù)，城市的持續(xù)健康發(fā)展離不開銀行、金融機(jī)構(gòu)的支持，平臺公司作為地方性國有企業(yè)應(yīng)著力打造金融板塊，可參股銀行與銀行聯(lián)姻，亦可涉足小額貸款、金融租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金、擔(dān)保公司等多種金融業(yè)態(tài)，金融板塊將成為一些融資平臺公司未來的經(jīng)濟(jì)增長極，不僅能為其盈利能力注入新動力，還能帶動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2、未來的發(fā)展路徑分析。雖然融資平臺公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但他們發(fā)展的腳步正在逐步遠(yuǎn)離單純的政府性融資平臺公司。在業(yè)務(wù)發(fā)展方面，平臺公司應(yīng)堅(jiān)持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，向多元化、跨區(qū)域化發(fā)展，進(jìn)一步夯實(shí)業(yè)務(wù)能力，并購和整合將成為平臺公司發(fā)展的常態(tài)，生存下來的平臺公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。
（1）跨區(qū)域發(fā)展方向。在融資平臺公司的初步發(fā)展階段，公司的發(fā)展主要是在本地完成。而進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段之后，有能力的融資平臺公司開始實(shí)施橫向擴(kuò)張戰(zhàn)略。如通過整合城區(qū)近郊及各縣的各類中小水務(wù)公司、房地產(chǎn)公司等，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；利用企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術(shù)，對區(qū)域外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項(xiàng)目管理等業(yè)務(wù)。
（2）多元化發(fā)展方向。目前融資平臺公司都在嘗試戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，一方面隨著其所在城市的發(fā)展，繼續(xù)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級開發(fā)業(yè)務(wù)；另一方面積極投資實(shí)體產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行多元化發(fā)展。大多數(shù)融資平臺公司的轉(zhuǎn)型選擇依然圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行土地一級二級聯(lián)動開發(fā)。條件成熟時，融資平臺公司可憑借地方政府獨(dú)特的資源、機(jī)遇，大膽進(jìn)行非相關(guān)多元化的拓展，向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、金融控股、城市運(yùn)營、城市旅游等多元化業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)展壯大平臺經(jīng)營性業(yè)務(wù)板塊，增強(qiáng)平臺自我造血能力，形成新的利潤增長點(diǎn)，通過經(jīng)營收益反哺公益性項(xiàng)目，減輕地方政府的財(cái)政壓力。
（3）縱向整合方向。依托融資平臺公司既有的專業(yè)能力，積極在供水、污水、垃圾處理、燃?xì)獾犬a(chǎn)業(yè)培育立足本地、面向市政公用產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成較大規(guī)模的集投資建設(shè)、運(yùn)行管理、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為一體的集團(tuán)，帶動整個市政公用產(chǎn)業(yè)向集團(tuán)化、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向健康發(fā)展，大型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對市縣的行業(yè)性公司兼并重組等將為常態(tài)。
三、平臺公司的能力培養(yǎng)
1、理清與政府的關(guān)系。融資平臺公司應(yīng)厘清與地方政府的關(guān)系，根據(jù)市場規(guī)則，明確平臺公司的服務(wù)提供商和地方政府的服務(wù)購買者關(guān)系，同時在債務(wù)和平臺公司運(yùn)作方面，對平臺公司進(jìn)行定位。
（1）債務(wù)方面。按照國務(wù)院及人民銀行、銀監(jiān)會的要求，金融機(jī)構(gòu)對融資平臺公司項(xiàng)目逐個開展重新評審和風(fēng)險(xiǎn)排查，梳理落實(shí)貸款項(xiàng)目審批、項(xiàng)目資本金、還款來源和抵押擔(dān)保情況，地方政府在此背景下應(yīng)針對融資平臺公司的實(shí)際情況，采取有效措施，督導(dǎo)融資平臺公司做到已發(fā)放貸款與具體項(xiàng)目掛鉤，落實(shí)項(xiàng)目資本金，為融資平臺公司減輕債務(wù)包袱。
（2）做實(shí)資本。政策伊始，地方政府應(yīng)盡快為融資平臺公司注入有效可變現(xiàn)資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度，做實(shí)資本金，為融資平臺公司市場化運(yùn)作提供資金基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)既有債務(wù)與地方財(cái)政徹底剝離，也為地方政府職能轉(zhuǎn)型提供保障。
（3）資產(chǎn)整合與平臺重構(gòu)。對融資平臺公司進(jìn)行規(guī)范和重組，按未來公司的發(fā)展定位，對于與業(yè)務(wù)不相關(guān)的公益性資產(chǎn)、享受政策支持的項(xiàng)目等進(jìn)行剝離，為平臺公司減輕運(yùn)作包袱；同時，根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，通過對區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)和資源的重組和整合，將城市資源和國有資產(chǎn)集中進(jìn)行歸集，全力打造綜合性城建融資實(shí)業(yè)型平臺公司，做大業(yè)務(wù)規(guī)模，培養(yǎng)專業(yè)能力。在此之上此外，積極探索區(qū)域投融資平臺的協(xié)同發(fā)展，嘗試區(qū)縣平臺整合和跨地市區(qū)域的平臺整合。
2、規(guī)范企業(yè)運(yùn)營。
（1）建立健全的法人治理機(jī)構(gòu)。融資平臺公司需構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、科學(xué)管理的法人治理結(jié)構(gòu)，要推動融資平臺公司由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型，真正確立其市場主體地位，實(shí)現(xiàn)完全市場化運(yùn)作。
（2）優(yōu)化內(nèi)部管理，做實(shí)管理基礎(chǔ)。充分考慮融資平臺公司未來的職能定位、業(yè)務(wù)板塊等，設(shè)置合理的組織架構(gòu)及授權(quán)體系，并清晰部門職能、崗位職責(zé)分工等，做實(shí)平臺公司的內(nèi)部管理架構(gòu)，提高運(yùn)營效率。同時，針對集團(tuán)化運(yùn)營的融資平臺公司，應(yīng)結(jié)合平臺的職能定位、業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃等，對下屬參控子公司進(jìn)行系統(tǒng)梳理并分類，針對性地設(shè)計(jì)管控模式，充分激活各子公司的發(fā)展動力。
（3）強(qiáng)化人力資源團(tuán)隊(duì)建設(shè)。做好人力資源發(fā)展規(guī)劃，多渠道市場化吸引人才，實(shí)現(xiàn)各方面人才在管理思想、經(jīng)驗(yàn)及發(fā)展?jié)摿Φ暮侠泶钆洌纬杉染哂泄芾砟芰?、又具有發(fā)展動力的人才團(tuán)隊(duì)。注重人才梯隊(duì)的培養(yǎng)，確保引進(jìn)的人才符合公司未來發(fā)展的要求。
（4）推進(jìn)平臺公司的改制。建立產(chǎn)權(quán)機(jī)制，通過管理層持股、技術(shù)入股、職工持股等手段，推動企業(yè)股權(quán)多元化和股份制改革，激發(fā)內(nèi)在活力。
四、城投轉(zhuǎn)型之路前瞻
黨的十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，2014年《政府工作報(bào)告》也提出了加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求。5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》（國發(fā)18號文），提出剝離融資平臺公司的政府融資職能。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。10月2日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。10月8日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號文），根據(jù)新修訂的預(yù)算法部署進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的具體措施。
一切事物都是時代的產(chǎn)物，在1994年分稅制改革和中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，地方政府融資平臺應(yīng)運(yùn)而生，對我國城市建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。然而時移世易，所謂“成也蕭何，敗也蕭何”，在原有財(cái)政體系下異軍突起的融資平臺公司，在未來財(cái)政體系的變革下，將面臨更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)。
雖然前行的道路還需要摸索，但方向已然確定。我們預(yù)測，在今年底或明年初，國家將出臺政策，全面放開省級地方政府債券的自發(fā)自還。此外，國發(fā)45號文的出臺有著非常強(qiáng)烈的信號指向，因?yàn)轭A(yù)算管理制度改革是財(cái)稅體制改革的重頭戲，我們認(rèn)為財(cái)稅體制改革將在今明兩年取得決定性進(jìn)展，并將在2016年基本完成，而對于地方政府性債務(wù)的規(guī)范管理和融資平臺的職能調(diào)整，也將配合著調(diào)整到位。
當(dāng)融資平臺債=地方政府債=中央政府債的邏輯鏈條被斬?cái)?，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書和土地財(cái)政的支撐，獨(dú)自面對市場的競爭。當(dāng)然，這個轉(zhuǎn)變不是一蹴而就，可能需要數(shù)年甚至更長的時間去改變。對于政府融資平臺而言，在適應(yīng)國家政策調(diào)整的基礎(chǔ)上，未雨綢繆，早做謀劃，為未來成功轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)，這是當(dāng)務(wù)之急。
