10月2日，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“《意見》”），即國發(fā)43號文。該《意見》引起社會各界廣泛關注，這不僅關乎地方政府舉債償債問題，還將影響到上萬家地方政府融資平臺的發(fā)展和命運問題。
一、文件內容的組成
《意見》共有七個部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務管理機制和存量債務處理三個重要方面。
首先，本《意見》的指導思想是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。其中最核心的內容是建立規(guī)范的債務管理機制，而發(fā)揮積極作用、防范化解風險和促進健康發(fā)展則是其目的所在。要達到上述目的，需要堅持的基本原則是“疏堵結合、分清責任、規(guī)范管理、防范風險、穩(wěn)步推進”二十字方針。
其次，對于如何加強地方政府性債務的管理，《意見》也給出了一整套的解決方案，分別是加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理、控制和化解地方政府性債務風險和完善配套制度等四個方面。
通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題；通過控制舉債規(guī)模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎么用”的問題；通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，完善配套制度則從完善債務報告和公開制度、建立考核問責機制和強化債權人約束等三個方面，為建立規(guī)范的地方政府舉債機制提供保障措施。
最后，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風險，并就相關的組織領導工作進行了必要的補充。如果說，建立規(guī)范的地方政府舉債機制是長效制度，那么消化存量債務，則是解決當前棘手的問題?！兑庖姟愤€對妥善處理存量債務提出了明確措施：在清理甄別地方政府性債務的基礎上，一是對地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業(yè)單位舉借的債務中屬于政府應當償還的部分，納入預算管理。二是對企事業(yè)單位債務中不屬于政府應當償還的部分，要遵循市場規(guī)則處理，減少行政干預。
二、文件內容的要點分析
（一）一個機制約束政府負債。
《意見》提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，對之前粗放式的政府債務擴張進行約束。
“借”明確了地方政府債務的舉借主體和形式。只有經(jīng)國務院批準，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級的政府才可適度舉借債務，市縣一級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務不能通過企事業(yè)單位等舉借。其次，地方政府舉債采取政府債券方式，通過發(fā)行一般債券和專項債券解決公益性事業(yè)發(fā)展的資金問題，此種形式已經(jīng)非常接近美國市政債。
“用”嚴格限定了資金用途，并將債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。政府債務要納入全口徑預算管理，硬化預算約束，建立起對違規(guī)使用政府性債務資金的懲罰機制。
“還”主要明確了地方政府性債務的償債主體和應急機制。明確地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。在應急機制方面，在地方政府通過變現(xiàn)資源、壓縮開支等多渠道籌措資金仍難以自行償還債務的情況下，明確提出了地方政府要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。這種安排，可在一定程度上防范地方政府債務規(guī)模盲目擴張。
（二）兩個思路解決債務問題。
根據(jù)截止到2013年6月底的政府性債務審計結果，我國中央政府債務占GDP的比重約20%，而地方政府債務占比則達到32%左右，合計政府負債率約為52%，考慮到2013年6月后的增量債務，當前我國政府負債率正在逼近60%的國際安全警戒線。而地方政府還債的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在當前新型城鎮(zhèn)化的背景下，預計到2020年，城鎮(zhèn)化建設資金缺口達到42萬億，仍然需要舉借大量政府債務。
如何處理存量債務的問題，《意見》給出一個很好的解決辦法，就是“置換”。拿什么“置換”什么？如何“置換”？由于之前的《預算法》不允許地方政府舉債，導致地方政府債務多是間接持有，以融資平臺的銀行貸款、城投債等形式出現(xiàn)，利率較高，并且正面臨償債高峰。目前，地方政府債務中需要被“置換”的，就是這些亟待償還的各類債務，尤其是銀行貸款。
要“置換”這些債務，在目前的情況下，一個選擇是在現(xiàn)有地方政府舉債機制下借新債還舊債。當?shù)胤秸哂辛税l(fā)行債券的權力以后，就可以直接發(fā)行債券，這屬于直接融資，利息較低而且期限更長。
“置換”舊債，對于地方政府來說有兩個好處。第一，降低地方政府融資成本。以低息債務置換高息債務，減輕利息負擔。地方政府債券是以地方政府信譽擔保的資產，理論上說其風險僅高于國債，但遠遠低于企業(yè)債券。因此，其利率一般也比較低。所以，用地方政府債券置換銀行貸款有助于降低地方政府的融資成本。第二，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長期債務置換短期債務，拉長還款期限，減輕目前的短期還款壓力。地方政府發(fā)行債券時，可以根據(jù)其預期收支情況確定債券的期限結構，這就使其可以用期限較長的地方政府債券置換期限較短的其他債務，減輕每年的還款壓力?！兑庖姟防锩鞔_指出，“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設?！?BR> 新的建設資金來源問題，《意見》將公益性事業(yè)劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發(fā)債權解決這一問題，沒有收益的由地方政府發(fā)行一般債券融資，通過一般公共預算收入償還；有收益的發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。其次，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營，解決新的建設資金來源。
（三）三條界限劃分責權主體。
《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平臺、政府與市場之間責權利主體間的界限。首先，實現(xiàn)中央政府與地方政府的切割?！兑庖姟分忻鞔_指出，中央政府不對地方政府債務進行兜底，把中央政府從地方政府債務中隔離開來，避免了地方政府債務危機逼迫中央政府兜底從而轉化為國家債務危機的可能性。第二，實現(xiàn)地方政府和融資平臺的切割。明確政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰換、風險自擔。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。第三，處理好政府與市場之間的關系。使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場體系，使資金更好地在部門間、地區(qū)間、經(jīng)濟單位間流動，得到有效配置。
