近日財(cái)政部發(fā)布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，與之前網(wǎng)上流傳的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》（征求意見(jiàn)稿）有很多區(qū)別，比較兩份文件可揣摩出中央政府與地方政府博弈的結(jié)果。
首先，從兩份文件的頁(yè)數(shù)與文件條數(shù)比較，正式發(fā)布的《甄別辦法》僅21條共4頁(yè)，少于征求意見(jiàn)稿的35條共13頁(yè)。文件內(nèi)容化繁為簡(jiǎn)，減少細(xì)節(jié)規(guī)定，留給地方政府在存量債務(wù)問(wèn)題處理的權(quán)利。
第二，從文件標(biāo)題分析，去掉“處置”，強(qiáng)化“甄別”。這說(shuō)明存量債務(wù)未梳理清楚情況下，難以真正處置。將之前工作分階段進(jìn)行；債務(wù)處置問(wèn)題如何進(jìn)行，還要看清理與甄別進(jìn)展情況。盡量不給地方政府硬性規(guī)定，給地方政府留有自行解決余地。
第三，重點(diǎn)提及公私合營(yíng)模式（PPP模式），從43號(hào)文開(kāi)始，“PPP”成為了一個(gè)熱門(mén)詞匯，在《甄別辦法》中有重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)PPP模式。該模式被視為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，新一輪城鎮(zhèn)化融資的重要抓手，也是地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的重要方向。目前中國(guó)正面臨經(jīng)濟(jì)增速下移、地方債務(wù)問(wèn)題迫在眉睫，但新型城鎮(zhèn)化建設(shè)又有巨大的基礎(chǔ)設(shè)施需求。因此PPP模式提供了一個(gè)新的、有別于傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的可行模式。
第四，解決爭(zhēng)議，談判空間變大?！墩鐒e辦法》提出爭(zhēng)議雙方提出解決方案及依據(jù)，經(jīng)同級(jí)審計(jì)部門(mén)出具審計(jì)意見(jiàn)，報(bào)同級(jí)政府確定。一方面給了債務(wù)方提出切實(shí)可行的解決方案；另一方面，經(jīng)同級(jí)審計(jì)部門(mén)出具審計(jì)意見(jiàn)，與審計(jì)署出具審計(jì)意見(jiàn)有明顯的差異，同級(jí)審計(jì)部門(mén)歸屬本級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立性沒(méi)有審計(jì)署特派辦強(qiáng)，因此很多問(wèn)題須服從本級(jí)政府訴求，因此對(duì)于爭(zhēng)議問(wèn)題，談判空間變大。
第五，關(guān)于后續(xù)融資模式態(tài)度的轉(zhuǎn)變。此前征求意見(jiàn)稿提及在建項(xiàng)目后續(xù)融資允許地方政府按照原渠道融資，而《甄別辦法》中只提到在建項(xiàng)目?jī)?yōu)先通過(guò)PPP模式推進(jìn)，確需政府舉債建設(shè)的，要客觀核實(shí)后續(xù)融資需求。銀行是否繼續(xù)放貸、企業(yè)是否能續(xù)發(fā)債券？這一切只等PPP模式細(xì)則出臺(tái)才能確定。
第六，正式文件未提及非政府債務(wù)處置辦法?！墩鐒e辦法》主要以納入預(yù)算管理債務(wù)的清理、甄別為主，未提及非政府債務(wù)的處置。這并不代表征求意見(jiàn)稿中的非政府債務(wù)處置辦法是錯(cuò)誤的，我們猜測(cè)地方政府處置非政府債務(wù)途徑更加多元化，如果固化為文件中的處置辦法，將不利于地方政府解決非政府債務(wù)問(wèn)題。但征求意見(jiàn)稿中的處置辦法也很有借鑒意義。
總體來(lái)看，從《預(yù)算法》到《國(guó)務(wù)院出臺(tái)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》，再到《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，地方債務(wù)解決路徑越來(lái)越清晰，雖然很多問(wèn)題尚未定論，但大體解決方案已定。我們認(rèn)為明年地方政府債將擴(kuò)大試點(diǎn)與規(guī)模，但地方政府債不會(huì)全部承接所有的存量債務(wù)。而且從“甄別辦法”中我們可以清晰發(fā)現(xiàn)，即使屬于地方政府償還責(zé)任的債務(wù)，政府也在想盡辦法“甩掉”一部分。地方政府不要將第一波債務(wù)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，把希望寄托于中央政府。中央政府肯定是最后出手相救的大佬，而不是救援的急先鋒。
對(duì)于債券投資者而言，最關(guān)心的就是城投債消失以后，誰(shuí)來(lái)替代城投債？我們認(rèn)為目前有很多與地方基建項(xiàng)目相關(guān)的債券正在發(fā)行中，這將替代一部分城投債。例如，永續(xù)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，雖然這些債券沒(méi)有地方政府顯性背書(shū)，但這些債均與各類市政項(xiàng)目密切相關(guān)，具有政府長(zhǎng)期穩(wěn)定補(bǔ)貼或有政府確保收益。因此與一般產(chǎn)業(yè)債相比依然具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。
最近，PPP成為中央政府力推，地方政府熱捧的模式。但從PPP模式進(jìn)入中國(guó)以來(lái)就面臨很多問(wèn)題與挑戰(zhàn)，最大的問(wèn)題就是制度缺陷和政府信用問(wèn)題。目前PPP立法尚未出爐，如果PPP模式上馬過(guò)多，這將為后續(xù)留下很多弊??；PPP項(xiàng)目時(shí)間一般在10年以上，而10年以上合同屬于非完整合同，變數(shù)較大，很有可能出現(xiàn)權(quán)責(zé)劃分不清，導(dǎo)致?tīng)€尾工程，同時(shí)給政府帶來(lái)很多隱性債務(wù)。因此PPP模式的推廣情況還需走一步看一步。（作者單位：中信建投證券）
