理論和現(xiàn)實都表明，城市化進程中為企業(yè)、居民提供充足的基礎設施和公共服務主要是地方政府的責任。然而，城市化所需投資的資金量較大、建設周期長、投資回報慢。囿于當期財政收入有限的現(xiàn)實狀況，地方政府通常需要進行必要的資本性融資做跨期資源配置，然而以往我國地方政府采用的融資平臺加商業(yè)銀行貸款模式、城投債模式、土地財政模式等均存在諸多問題。為規(guī)范地方政府融資渠道、防范地方政府新增債務風險，迫切需要發(fā)展可持續(xù)的城市化融資方式。
城市化融資方式之一：地方政府債券
作為一種融資工具，地方政府債券有助于緩解地方政府當期的財政壓力，增強地方政府根據(jù)本地居民偏好和經(jīng)濟特征提供優(yōu)質(zhì)公共物品和公共服務的能力，從而促進當?shù)厣鐣＠降奶嵘?。同時，地方政府債券符合公平、效率的原則，對投資者的約束力強，債券市場能夠及時暴露和釋放地方政府債務風險。
經(jīng)過多年努力，我國地方政府自主發(fā)債工作終于從2011年開始在廣東、浙江、上海以及深圳市等地相繼進行試點，尤其是從2014年起，地方債發(fā)行進一步拓展為“自發(fā)自還”。這一看似不大的進步卻蘊含著十分重大的歷史意義和現(xiàn)實意義，既有助于變地方政府隱性債務為顯性債務，有助于對地方政府債務風險的實時監(jiān)控，也有助于減輕地方基礎設施建設對商業(yè)銀行貸款的過度依賴，還有助于推動地方財政管理的規(guī)范和透明，甚至一定程度上能加快推進地方行政體制改革和基層民主制度建設。
然而，試點地方政府自主發(fā)債，這只是萬里長征走出的第一步。為了規(guī)范和完善地方政府債券的自主發(fā)行和風險管控，需要把握好政府與市場的關系，需要從中央到地方，從財政到金融，各個方面做出巨大的努力，并把各項改革措施推向前進。
就中央政府而言，今年8月底完成新修訂的《預算法》使地方政府發(fā)債做到有法可依之后，接下來，要設立（或指定）專門機構，對地方政府發(fā)債進行適度監(jiān)管。其次，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，為地方政府提供增信措施。此外，中央政府還應當監(jiān)測每年的地方債券發(fā)行總量，并與中央財政及國債規(guī)模進行并表分析。
就地方政府而言，一是要編制資產(chǎn)負債表，摸清各級各地政府的家底，并向全社會和投資者加以公開，以便使投資者能夠準確把握各級各地政府的償債能力。二是要設立償債準備金和償債基金，以便使地方政府在發(fā)債時就能夠做好償債準備。三是要披露發(fā)債所籌資金的使用用途和債務償還計劃，以便取信于投資者。四是地方政府要如實公布當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、稅收增長預測和財政預算方案及其他相關信息。
此外，信用評級等中介機構要積極開展信用評級和風險評估工作，機構投資者要加強自身的財務約束和投資行為自律，新聞媒體尤其是地方性媒體，要加強對地方政府發(fā)債行為和發(fā)債過程的輿論監(jiān)督，加強對投資者的風險教育和風險提示。
城市化融資方式之二：政策性銀行
政策性金融是在中央政府支持下，依托國家信用，運用各種融資手段，在國家指定的業(yè)務范圍內(nèi)，直接或間接為執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、配合政府特定經(jīng)濟和社會發(fā)展目標而進行的一種資金融通行為。實際上，政策性金融是一切帶有特定政策意向的利息補貼、投資、擔保、信用保險、存款保險等特殊性資金融通行為的總稱。它是政府調(diào)控經(jīng)濟的金融工具，是政府介入市場的一種方式，是對商業(yè)性金融的補充和完善。
利用政策性金融推進城市化需要處理好幾大關系。首先是金融與財政的關系。從外部關系緊密程度來看，政策性金融機構與政府之間的關系無疑是最密切和最直接的。政策性金融機構通常是由政府創(chuàng)設的，是政府為實現(xiàn)其特定的經(jīng)濟職能和政策目標的重要工具。政策性金融是財政職能的延伸，但它又不等同于財政。財政更多的是資金投入，不追求回報；金融（不管是政策性金融還是商業(yè)性金融）起到融資中介的作用，要求還本付息，要對存款人或債券持有人負責。
其次是資金支持與政府監(jiān)管的關系。為保障其有效運營，政府需要為政策性金融機構提供一定的資本和營運條件。此外，政府也決定著政策性金融機構的融資領域和職能范圍。其經(jīng)營方針、經(jīng)營原則和經(jīng)營目標需要按照政府的要求而不是市場法則來確定。但是政策性金融機構既要按照政府的設立目標提供政策性金融服務，又要有效防范風險。因此，中央政府做好對政策性金融機構的監(jiān)管尤為重要。
再次是政策性金融和商業(yè)性金融的關系。政策性金融和商業(yè)性金融存在較大區(qū)別：商業(yè)性金融籌資成本完全是市場化的，而政策性銀行借助國家主權信用可以降低籌資成本。商業(yè)性金融的不良貸款損失通常是由商業(yè)銀行自己承擔，但是政策性金融機構如果形成風險和損失，最終要由政府承擔。在城鎮(zhèn)化推進過程中，政策性金融和商業(yè)性金融是一種相輔相成、相互補充、合作競爭的關系。這主要表現(xiàn)在，兩者的市場定位存在差異，但又存在合作關系。
最后是中央政府和地方政府的關系。在城市化過程中，政策性金融提供融資的項目可以分為兩類，一類屬于中央政府應投項目，一類屬于地方政府應投項目。對于政策性金融融資產(chǎn)生的收益以及由此帶來的風險等等，應正確區(qū)分中央政府與地方政府各自承擔的責任。
城市化融資方式之三：公私合作伙伴關系
公私合作伙伴關系（Private-Public Partnership，簡稱PPP），指的是為了共同完成某個項目（主要是公共事業(yè)項目）的投資、建設和運營，政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)形成的相互合作關系，它包括BOT、TOT、DBFO等一系列項目融資模式。
PPP的運作程序因具體的操作模式不同會有所變化，但通常按照以下幾個階段來推進：階段Ⅰ：需求分析和可行性評估；階段Ⅱ：操作模式選擇和準備；階段Ⅲ：招投標和簽訂合同；階段Ⅳ：項目建設、運營及管理；階段Ⅴ：項目終結和轉(zhuǎn)交。
各國的運行經(jīng)驗表明，PPP模式具有多重優(yōu)勢，可以增加基礎設施和公共服務的供給，縮減項目的成本支出，私營部門可以從第三方獲取額外收益，并且更好地實現(xiàn)風險分擔，提高服務質(zhì)量，強化公共管理。
綜合上述優(yōu)勢，與傳統(tǒng)的基礎設施和公共服務的供給模式相比，PPP模式提高了基礎設施和公共服務的供給效率，能夠持續(xù)地為政府部門節(jié)約財政支出，這成為在基礎設施和公共服務領域采用PPP模式的主要理由。
為了實現(xiàn)PPP模式的“收益最大化、風險最小化”，我國地方政府在城市化投資領域應用PPP模式需要注意以下問題：
首先，政府部門的角色轉(zhuǎn)換。PPP項目的成功運作離不開政府部門的推動，但同時也需要政府部門進行角色轉(zhuǎn)換。在PPP模式中，政府部門的角色需要從傳統(tǒng)模式中公共基礎設施的投資者和建造者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者、公共服務的采購者和公共服務的監(jiān)管者等。
其次，建立和完善相關法律法規(guī)。PPP模式在我國的運用和發(fā)展中欠乏有效的法制保障。為確立允許通過私人部門參與公共服務的生產(chǎn)而更有效提供公共服務質(zhì)量的目的，政府必須首先通過制定法律、法規(guī)等法律文件建立一個可以吸引私人投資而又能實現(xiàn)公共利益的法律框架。
再次，構建有效的監(jiān)管體系。考慮到基礎設施的公共性，PPP項目如果失敗會給社會公共利益帶來重大的負面影響。因此，需要政府對私營部門的活動以及項目的建設和運營實施有效監(jiān)管。政府應從具體的PPP模式項目出發(fā)，從項目的服務價格監(jiān)管、項目的服務質(zhì)量監(jiān)管、項目的退出監(jiān)管和項目的后評價監(jiān)管四個角度入手開展全面監(jiān)管。
值得注意的是，在政府規(guī)定PPP項目的服務對象和服務價格的時候，PPP項目實際上會構成政府的未來隱性負債。因此，有必要根據(jù)政府債務限額，制定關于PPP項目總規(guī)模的上限。
最后，加強人才培養(yǎng)。PPP模式操作復雜，涉及的知識面廣，需要經(jīng)濟、法律、財務、工程管理以及合同管理等各個方面的人員共同參與。目前，我國相關方面的人才缺乏，因此為了加快PPP模式的發(fā)展，特別是在地方政府基礎設施領域的應用，需要加強PPP模式的學習以及相關人才培養(yǎng)。
