考慮到不同地區(qū)的地方債務(wù)現(xiàn)狀，在存量地方債務(wù)問題上不宜一刀切，可先選擇試點(diǎn)，設(shè)計(jì)多渠道解決方案，在維護(hù)整體金融體系穩(wěn)定的前提下，逐步化解和規(guī)范地方債務(wù)難題。至于地方政府新增債務(wù)，則須嚴(yán)格按照《意見》執(zhí)行。
《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》對(duì)于規(guī)范地方政府舉債行為，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，完善地方債務(wù)體系等具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。
地方債償債危機(jī)近年來一直是熱點(diǎn)議題之一，特別是近十年以房地產(chǎn)作為重要支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式和宏觀經(jīng)濟(jì)下滑預(yù)期的影響，地方政府債務(wù)就像“定時(shí)炸彈”，隨時(shí)有可能引爆。然而，地方政府債務(wù)的形成有其歷史原因，也有客觀現(xiàn)實(shí)原因，需要客觀理性的認(rèn)識(shí)。地方政府債務(wù)問題不僅影響著地方政府的信用、地方金融安全和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，而且在中國目前特有的財(cái)政分權(quán)體系下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能通過金融體系逆向轉(zhuǎn)向至中央政府，并可能引發(fā)系統(tǒng)性的金融危機(jī)。因此，中央高度重視地方債務(wù)是具有預(yù)期遠(yuǎn)見的，但應(yīng)區(qū)分存量債務(wù)和增量債務(wù)。
根據(jù)我國《預(yù)算法》，地方政府不具有融資發(fā)債資格，由于財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離，地方政府在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，事權(quán)較多但可支配財(cái)權(quán)有限，地方財(cái)政支出不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。特別在以GDP增長(zhǎng)作為考核地方官員績(jī)效的偏向下，各地政府將經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模壯大作為施政的重心，不僅通過中央財(cái)政代發(fā)地方債或自主發(fā)債、通過地方融資平臺(tái)發(fā)行城投債或股權(quán)融資和銀行貸款等顯性負(fù)債融資，還通過創(chuàng)新融資渠道和融資模式，通過信托-政府合作、發(fā)行保險(xiǎn)資金債權(quán)投資計(jì)劃等隱性融資方式來募集資金，這些隱性債務(wù)大大加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和償債壓力。
既然地方政府負(fù)有償還地方債務(wù)的義務(wù)，那么首先就要考慮如何為債務(wù)的本息償還提供資金來源保證。目前各地政府資金來源渠道相對(duì)較少，地方融資平臺(tái)的清理和規(guī)范化也迫使地方政府的融資途徑面臨瓶頸，一些冒進(jìn)的地方政府借助影子銀行的融資在宏觀經(jīng)濟(jì)下滑背景下也會(huì)受到約束。如果中央政府全盤放棄對(duì)地方債的支援，那么地方政府根本就沒有更好的辦法去緩解存量債務(wù)的難題。而根據(jù)《意見》規(guī)定，若地方政府償債困難，要通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。但問題在于，面對(duì)規(guī)模巨大的存量債務(wù)，且不同地區(qū)間的償債規(guī)模和償債壓力也存在著差異，硬性要求地方政府來化解地方債務(wù)問題可能會(huì)導(dǎo)致新的問題，存量債務(wù)是前幾任官員遺留下來的，在沒有追溯機(jī)制的條件下，會(huì)形成現(xiàn)任官員的負(fù)擔(dān)?！兑庖姟芬髮⒋媪總鶆?wù)納入預(yù)算管理，并要求地方政府將甄別后的存量債務(wù)逐級(jí)上報(bào)至國務(wù)院批準(zhǔn)后分類納入預(yù)算管理，且納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變。雖然《意見》又規(guī)定對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，但單靠地方政府自身化解規(guī)模巨大的存量債務(wù)是極為艱巨的工程，雖然中央政府強(qiáng)性的規(guī)定在制度上具有一定的可行性和遠(yuǎn)見性，但在執(zhí)行時(shí)可能面臨一定困難。
首先，地方政府若要發(fā)行地方債，那么政府的信用評(píng)級(jí)將成為衡量地方債定價(jià)的主要指標(biāo)之一，但目前我國地方政府財(cái)政運(yùn)營不獨(dú)立，針對(duì)地方政府評(píng)級(jí)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)缺失，如何給地方政府評(píng)級(jí)？同時(shí)，我國地方政府存量債務(wù)規(guī)模巨大，償債負(fù)擔(dān)比較重，若地方政府不能提供穩(wěn)定收入來源，地方政府信用評(píng)級(jí)就不可能客觀公正，即使中央政府賦予了地方政府發(fā)行地方債的權(quán)力，若失去了中央的隱性擔(dān)保，在一些地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率較高的地區(qū)，地方債可能根本發(fā)不出去。《意見》在一定程度上約束住了地方政府發(fā)行新債還舊債的沖動(dòng)，也為地方債務(wù)信守契約提供了空間。但地方債歸根結(jié)底的風(fēng)險(xiǎn)仍會(huì)傳導(dǎo)至中央政府。
其次，存量地方債務(wù)的短期償債風(fēng)險(xiǎn)較高，《意見》應(yīng)預(yù)留一定合理緩沖期。地方債的問題最終可以歸結(jié)為地方政府的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)問題，而地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成也與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)矛盾、投資沖動(dòng)與投資約束不足之間的矛盾、中央轉(zhuǎn)移支付政策不到位與地方投資過度依靠政府主體展開等因素密切相關(guān)。而且不同級(jí)別政府的融資傾向和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力的制約也存在一定差異。一方面地方債構(gòu)成中銀行貸款仍然占大頭，根據(jù)去年年底審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款約占50.8%，若地方政府償債面臨困難，將直接影響銀行體系的經(jīng)營穩(wěn)定性；另一方面，地方債的增長(zhǎng)十分迅速，根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所財(cái)富管理研究中心的數(shù)據(jù)表明，城投債在2009-2012年的年均增長(zhǎng)率分別達(dá)到了132%、52%、41%、70%，無論規(guī)模還是增長(zhǎng)速度都遠(yuǎn)高于地方債券。考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和房地產(chǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀，雖然地方政府財(cái)政收入可維持償債的本金和利息，看起來風(fēng)險(xiǎn)可控，但前提是未來地方政府的財(cái)力不會(huì)下降，否則未來地方政府可能會(huì)面臨著較大的償付壓力。從公開信息看，不同地區(qū)的償債情況也是存在不小的差異，像武漢、廣州、大同這些城市的政府債務(wù)率已遠(yuǎn)超國際警戒線。因此，如何化解這些高危地區(qū)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)或許是要重點(diǎn)關(guān)注的問題之一。
因此，實(shí)施《意見》，考慮到不同地區(qū)的地方債務(wù)現(xiàn)狀，在存量地方債務(wù)問題上應(yīng)慎重，不宜一刀切，可先選擇試點(diǎn)，借此進(jìn)一步完善相關(guān)制度，在維護(hù)整體金融體系穩(wěn)定的前提下，逐步化解和規(guī)范化地方債務(wù)問題。對(duì)于存量地方債，可考慮多渠道的解決方案，由中央和地方政府共同商議解決方案，而對(duì)地方政府新增債務(wù)，則須嚴(yán)格按照《意見》執(zhí)行。
