地方債務(wù)問題近期又受到各方關(guān)注，主要原因在于近兩年是地方政府的還款“大年”，今年集中到期的地方債有近2.4萬億元，但各地財(cái)政收入與土地收入隨宏觀經(jīng)濟(jì)的下行而出現(xiàn)了明顯下降，以至于記者采訪一位銀行省級(jí)分行領(lǐng)導(dǎo)時(shí)得到“許多地方債務(wù)問題快捂不住了”的結(jié)論。
根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，截止到2013年6月底，地方政府負(fù)有償還、擔(dān)保責(zé)任及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)總額達(dá)17.9萬億元，這其中融資平臺(tái)公司的債務(wù)總額近7萬億元，占地方政府總債務(wù)的39.1%，是地方政府債務(wù)的最大一部分，也是最為復(fù)雜的一部分。而如果考慮到通過影子銀行借債等因素，地方政府債務(wù)規(guī)模還會(huì)增加。全國(guó)人大常委會(huì)委員尹中卿日前曾表示目前地方債的實(shí)際規(guī)模很可能超過30萬億元。如按此口徑，平臺(tái)公司的債務(wù)規(guī)模也將隨之提高。化解地方政府龐大的債務(wù)問題，除了對(duì)既有債務(wù)進(jìn)行分解、分類、打包等手段外，規(guī)范、改革平臺(tái)公司的運(yùn)作模式，讓一些平臺(tái)公司退出也是十分必要的。
事實(shí)上，地方平臺(tái)公司自1987年上海久事公司成立至今已有近27年，由于《預(yù)算法》的約束及中央與地方權(quán)責(zé)不匹配的問題，平臺(tái)公司的成立是各級(jí)地方政府為擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的創(chuàng)新之舉。其對(duì)各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也的確起到了重要推動(dòng)作用，但自2008年全面刺激政策出臺(tái)后，穩(wěn)增長(zhǎng)成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾，對(duì)平臺(tái)公司的監(jiān)管相應(yīng)有所放松，致其發(fā)展過于激進(jìn)，部分地方政府甚至將醫(yī)院、學(xué)校等資產(chǎn)注入平臺(tái)公司以獲得貸款，一些基本無收益的平臺(tái)公司通過借短融長(zhǎng)的方式獲得了大量貸款，引起地方債務(wù)規(guī)模迅速膨脹、銀行壞賬增加的不利局面。直到2010年國(guó)務(wù)院針對(duì)地方融資平臺(tái)出臺(tái)加強(qiáng)管理的政策，地方平臺(tái)債務(wù)規(guī)模才得到初步控制。但該政策其實(shí)僅是從清理規(guī)范平臺(tái)公司發(fā)展、加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)公司信貸等方面做出的治標(biāo)之策，而非從根本解決平臺(tái)公司問題的治本之道。
要想從根本解決地方債務(wù)與平臺(tái)公司問題，首先要對(duì)地方政府收入與支出進(jìn)行規(guī)范，也就是改進(jìn)預(yù)算管理制度，其次要優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，最終達(dá)到捋順中央與地方的權(quán)責(zé)關(guān)系的目標(biāo)。這也正是新一輪財(cái)稅體制改革重點(diǎn)推進(jìn)的三個(gè)方面內(nèi)容。但僅依靠財(cái)稅體制改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，仍需配套一系列相關(guān)政策，如需盡快推出《特許經(jīng)營(yíng)法》引入社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、進(jìn)一步擴(kuò)大地方債自發(fā)自還政策、推進(jìn)資源稅改革等。
國(guó)務(wù)院6月轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》，其中提出要開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。但筆者認(rèn)為，平臺(tái)公司的存在有其合理性，況且一些平臺(tái)公司如上海城投通過市場(chǎng)化改革、資產(chǎn)證券化及完善法人治理結(jié)構(gòu)等措施正在變?yōu)槭袌?chǎng)化國(guó)有企業(yè)，將所有平臺(tái)公司一律退出也是不符合實(shí)際的。
因此，融資平臺(tái)公司的退出需遵循因地制宜原則進(jìn)行分類改革：一是部分平臺(tái)公司可逐漸剝離公益性投融資業(yè)務(wù)，僅保留燃?xì)?、水?wù)、高速公路等純經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，達(dá)到收益可覆蓋投資與運(yùn)營(yíng)成本并產(chǎn)生部分盈利的目的，轉(zhuǎn)型為一般國(guó)有企業(yè)或資本運(yùn)營(yíng)公司，擺脫對(duì)地方政府財(cái)政的依賴，上海城投基本屬于該類；二是部分平臺(tái)公司可剝離純經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，徹底轉(zhuǎn)換為只負(fù)責(zé)公益性項(xiàng)目如城市道路、保障性住房等投融資業(yè)務(wù)的主體，通過與地方政府簽訂回購或租賃協(xié)議來獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流，取消平臺(tái)公司融資功能，由地方政府發(fā)債解決回購與租賃費(fèi)用。在完成特定政府任務(wù)后此類平臺(tái)公司將被取消或進(jìn)行轉(zhuǎn)型，重慶高等級(jí)公路建設(shè)投資公司已成功轉(zhuǎn)型為重慶旅游投資集團(tuán)；第三類則略顯復(fù)雜，即從事如城市軌道交通投資運(yùn)營(yíng)、垃圾處理等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的平臺(tái)公司，這部分公司雖能產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)收入，但因初期投資巨大，后期運(yùn)營(yíng)收入無法覆蓋，此類平臺(tái)公司應(yīng)逐漸向“公辦私營(yíng)”、政府與社會(huì)資本合營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變，地方政府以發(fā)債方式為其提供資本金，逐漸取消其融資職能。
以分類改革的方式使融資平臺(tái)公司逐步退出，既化解了平臺(tái)公司債務(wù)，又達(dá)到了引入社會(huì)存量資本，實(shí)現(xiàn)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的目的，一舉兩得。
需要指出的是，該方案也并非沒有缺點(diǎn)，以地方政府發(fā)債代替平臺(tái)公司融資會(huì)極大地考驗(yàn)地方政府的信用品質(zhì)，對(duì)于財(cái)政收入較多的一線城市來說，其發(fā)債成本相對(duì)低，而一些財(cái)政收入較低的城市則可能發(fā)債成本非常之高，這十分不利于落后地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要新一輪財(cái)稅體制改革加大對(duì)落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。
