近段時間，我國不斷加強對地方政府債務的管理，從10個省市啟動“自發(fā)自還”試點，到對地方政府進行信用評級。但短期來看，我國地方債償還壓力仍大。根據(jù)此前審計署公布的數(shù)據(jù)，今明兩年地方債到期量分別為2.4萬億元和1.8萬億元，共計4.2萬億元。
接受證券時報記者采訪的專家指出，在財政收入增速放緩而支出不減的背景下，地方政府償債壓力難減。地方債應該進行總量控制，中央應該在全國范圍建立債務比例、債務余額控制制度和增量控制制度等。
不容樂觀的債務現(xiàn)狀
“盡管地方債務風險總體上仍處于可控范圍，但局部仍然存在著令人擔憂的狀況?！敝醒胴斀?jīng)大學財政研究院院長、政府預算研究中心主任王雍君表示，中國地方債務管理一直存在一個困擾之處，即一方面賦予地方政府在舉債方面更多的自主性，另一方面必須對地方政府債務進行有效監(jiān)管?！暗胤秸梢愿鶕?jù)具體情況，因地制宜去進行債務償還。但同時，必須對地方政府債務進行有效監(jiān)管，否則風險會令人擔憂。困擾政府債務管理的最大難題就是如何把兩者協(xié)調和平衡起來。
王雍君提醒，目前，地方債務增長速度比較高。國家審計署報告顯示，最近幾年地方政府省市縣三級的債務增長速度年均將近20%，這已經(jīng)是經(jīng)濟增長的兩倍多。同時，局部地區(qū)的償債壓力比較大，主要體現(xiàn)在高速公路貸款等方面。
對于低層級政府債務的總體增速均高于上一層級政府的增速，中誠信國際政府與公共融資評級部總經(jīng)理助理閆文濤說，總體上地方政府債務信用下沉、風險上移的趨勢愈加明顯，收益與風險進一步分離。“各舉債主體在享有融資收益的同時，承擔的債務風險卻不斷向同級政府甚至高級別政府遷移。融資平臺自身信用不斷向政府信用靠攏拉近，信用風險也逐漸從個體信用風險向地區(qū)風險和宏觀系統(tǒng)性風險遷移，高層級政府的信用風險不斷累積加大。”
自主發(fā)債短期效果有限
按財政部的測算，地方政府未來三年（2015年~2017年）償債比重分別為17.06%、11.58%和7.79%。中誠信對此也進行過測算，數(shù)據(jù)顯示大部分省份債務期限結構偏短，今明兩年部分省份到期債務高達60%。財政部副部長王保安日前明確表示，今年是地方政府償債壓力最重的一年。
閆文濤指出，在當前財政收入放緩的背景下，財政支出的剛性會進一步加大今年地方政府的償債壓力。土地和房地產(chǎn)市場的景氣下行，對地方政府融資有較大影響，地方財政52%的收入是要靠土地和房地產(chǎn)來支撐。地方債務的償還對土地出讓收入依賴過大，全國承諾以土地出讓收入償還的債務占比達37%左右，過于單一集中的債務償還結構，加大了地方政府債務風險敞口。
雖然地方自主發(fā)債試點已經(jīng)展開，但短期內的效果可能有限。
摩根大通中國首席經(jīng)濟學家朱海斌稱，地方自主發(fā)債試點是在解決地方政府債務問題上邁出的具有鼓舞作用的一步。它為地方政府打開了一扇新的融資渠道。不過從實際效果看，有諸多問題需要解決。在試點階段，地方政府債券規(guī)模很小，而且中央政府很可能沿用配額制度以避免地方政府過度借貸。
朱海斌舉例說，在2014年的試點計劃中，大部分省份的發(fā)債配額甚至不足以支付貸款利息。從近期看，預計地方政府債券將與其他融資方式（如城市投資債券）并存，共同滿足地方政府的融資需求。政府將繼續(xù)區(qū)分存量問題和流量問題，這意味著避免現(xiàn)有地方政府債務違約的動機依然很強。
完善發(fā)債制度建設
今年“自發(fā)自還”試點的推進、地方債自主權的部分下放，被普遍認為是化解地方債邁出的重要一步。但對于地方債長期管理是不夠的，王雍君認為，從地方債來看，最簡單也是最重要的辦法是進行總量控制。中央應該在全國范圍建立債務比例、債務余額控制制度和增量控制制度。債務總量主要是控制兩部分，一是債務存量，也就是債務總量不能超過國內生產(chǎn)總值（GDP）的比例，另一個是增量，即當年新增加的債務發(fā)行量不能超過的數(shù)字。
“這些工作雖然已經(jīng)展開，但仍不完整，包括沒有明確的比例限制?！蓖跤壕J為，總量控制永遠處在最重要地位，這事關可持續(xù)性。制定總量控制的規(guī)則，包括規(guī)定政府的負債率和債務率。
在王雍君看來，中國債務管理應有全面改革，包括建立好的法律框架、預警系統(tǒng)、明確中央“兜底”事項和標準?，F(xiàn)在這些都是一個模糊地帶，很多地方一旦出現(xiàn)問題，不知道救助標準和程序是怎么樣。全面改革的主要目的就是“釋放”中央政府，中央不僅要“救火”，更要“防火”。
