地方政府融資平臺公司對促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了十分重要的作用。同時(shí)，由其特殊的地位和性質(zhì)所決定，這些平臺公司正面臨種種矛盾和問題。本文以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，對平臺公司的生存和發(fā)展方向做一點(diǎn)初步探討。
地方政府融資平臺公司（以下簡稱“平臺公司”）的作用和去向長期備受爭議，近來更是受到社會各方面的密切關(guān)注。中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，為我們正確認(rèn)識和妥善解決平臺公司問題指明了方向。筆者試圖以黨的十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，對平臺公司問題做一點(diǎn)初步探討。
一、地方政府融資平臺公司的由來和歷史作用
地方政府投融資平臺，通常是指各級地方政府成立的以融資為主要目的、以承擔(dān)政府投資項(xiàng)目為主要任務(wù)的公司，包括各種類型的城市建設(shè)公司、開發(fā)公司、交通投資公司、城建資產(chǎn)公司等。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）對平臺公司給出的解釋是，“指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。由此可見，平臺公司包括以下幾層含義：第一，它是依法經(jīng)工商登記注冊的企業(yè)法人，受《公司法》調(diào)整和規(guī)范；第二，它是政府性債務(wù)的載體，其功能主要是為地方政府的投資項(xiàng)目融資；第三，其投資主體（股東、出資人）是地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等，出資形式是財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)。
從實(shí)踐來看，平臺公司具有以下突出特點(diǎn)：其一，平臺公司的設(shè)立和存續(xù)由地方政府（實(shí)際的投資主體）和自身的融資功能所決定，所謂“經(jīng)濟(jì)實(shí)體”、“法人資格”和“有限責(zé)任”的法律地位在很大程度上被虛置，平臺公司幾乎不可能成為真正意義上的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場競爭主體，政府對公司債務(wù)承擔(dān)事實(shí)上的無限責(zé)任；其二，平臺公司融資的主要渠道是銀行貸款，還款來源主要依靠政府土地出讓收益，因此，平臺公司在一定程度上起著“貼現(xiàn)”當(dāng)?shù)卣巴恋刎?cái)政”收入的作用；其三，母平臺套子平臺現(xiàn)象十分普遍，母平臺由政府（部門、機(jī)構(gòu)）直接出資，子平臺則由一個(gè)母平臺出資，或由若干個(gè)地方國有投資主體共同組建；其四，以項(xiàng)目為先導(dǎo)，以組建平臺為后續(xù)，為了融資需要，往往是有一個(gè)項(xiàng)目就建一個(gè)融資平臺；其五，平臺公司具有壟斷性，平臺公司的融資與項(xiàng)目的資金平衡以及地方政府的政策支持一一對應(yīng)，且項(xiàng)目的實(shí)施、平臺公司的運(yùn)作與地方政府的政策扶持相對封閉、排它性強(qiáng)。
作為一種公司類型，平臺公司的大量涌現(xiàn)，是近十幾年的事情。1995年1月1日施行的《中華人民共和國預(yù)算法》明確規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券。由于地方政府財(cái)力、財(cái)權(quán)與事權(quán)、職責(zé)的脫節(jié)，地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和地方政府及部門首長“政績觀”的驅(qū)動，地方政府融資平臺公司應(yīng)運(yùn)而生，成為地方政府規(guī)避《預(yù)算法》約束，“曲線負(fù)債”的有效工具。地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)收入等資產(chǎn)，包裝出一個(gè)又一個(gè)從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以滿足融資條件的平臺公司，以實(shí)現(xiàn)融資目的，并將資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。
客觀地評價(jià)，平臺公司在促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展、抗擊自然災(zāi)害、應(yīng)對國際金融危機(jī)沖擊等方面發(fā)揮了十分重要的作用。特別是對城市政府而言，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多年欠賬、人口城市化率快速提高，以及財(cái)力有限又不能直接舉債的情況下，地方政府通過融資平臺公司籌集資金，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使城市的生活環(huán)境、交通條件、文化品質(zhì)等得到大幅提升?？梢哉f，沒有這些平臺公司的項(xiàng)目融資，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化水平可能會落后很多年。同時(shí)，平臺公司的融資也使地方政府背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，從而引起社會的較多爭議。
二、地方政府融資平臺公司面臨的問題
各地平臺公司雖然在規(guī)模、名稱、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面存在一定差異，但普遍存在以下突出問題：
1、資本金不到位，治理結(jié)構(gòu)不完善。平臺公司的資本金大小取決于項(xiàng)目投資總額和融資需要。部分公司資本金在完成驗(yàn)資和工商登記后被股東“借回”移作它用。平臺公司的股本結(jié)構(gòu)中國有資本絕對控股（持股比例達(dá)到50%以上）、一股獨(dú)大的現(xiàn)象十分普遍。一些平臺公司的章程僅限于滿足工商登記需要，對股東會、董事會、監(jiān)事會（部分公司只設(shè)有兩會或一會）的職權(quán)規(guī)定不嚴(yán)格、不明確，治理結(jié)構(gòu)不完善，少數(shù)平臺公司仍由政府官員兼任公司領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
2、負(fù)債率高，負(fù)債成本高，還本付息壓力大。平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率普遍較高。為了滿足銀行貸款審批硬杠杠要求，大多數(shù)公司的負(fù)債率控制在了70%以下，但資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不盡合理，抵（質(zhì)）押資產(chǎn)價(jià)值被高估，存在重復(fù)包裝、一物多押現(xiàn)象。有些平臺公司的財(cái)務(wù)報(bào)表還經(jīng)過“技術(shù)處理”，含有一定程度的“水份”。不少平臺公司的資本金沒有全部到位，其實(shí)際的資產(chǎn)負(fù)債率更高。平臺公司融資的主渠道是銀行貸款，部分融資來自短期融資券、中期票據(jù)，還有的借助BT、BOT等形式，債券融資所占比例不大，負(fù)債成本普遍較高，公司的資金鏈?zhǔn)执嗳?。平臺公司為了資金鏈安全費(fèi)盡心機(jī)，貸款付息、借新還舊現(xiàn)象正在逐漸增多。
3、現(xiàn)金流不足，盈利能力較弱。平臺公司資產(chǎn)的流動性差，投資利潤率低，現(xiàn)金流量小。城市道路、污水管網(wǎng)等公益性項(xiàng)目幾乎沒有現(xiàn)金流；城市環(huán)境治理、老城改造等項(xiàng)目只有少量現(xiàn)金流，不足以承擔(dān)貸款利息；收費(fèi)公路、污水處理等項(xiàng)目現(xiàn)金流雖然較大，仍不足以支付融資本息。因此，平臺公司普遍存在主業(yè)不明確、營業(yè)收入少且不穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展能力不足、盈利能力弱等問題。部分項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作結(jié)果與最初的設(shè)想（如可行性研究）偏離很大，承諾的資金平衡政策難以兌現(xiàn)，平臺公司缺乏自我生存和良性發(fā)展能力。
4、國有資產(chǎn)和公司法人財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰。政府投資所形成的資產(chǎn)無疑屬于國有資產(chǎn)（公益性或經(jīng)營性資產(chǎn)），地方政府通過平臺公司負(fù)債而形成的資產(chǎn)，從性質(zhì)上講，也應(yīng)當(dāng)屬于國有資產(chǎn)。盡管因平衡政策不能及時(shí)足額兌現(xiàn)，導(dǎo)致地方政府普遍對平臺公司承擔(dān)著債務(wù)（即政府欠公司款），但并不影響上述資產(chǎn)的國有性質(zhì)。只有股東投資或公司負(fù)債形成的資產(chǎn)才能成為公司的法人財(cái)產(chǎn)，公司法人財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由公司自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。這就需要厘清平臺公司的國有資產(chǎn)與法人財(cái)產(chǎn)的關(guān)系，即處理好國家股權(quán)與公司產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。實(shí)踐中，國有資產(chǎn)與公司法人財(cái)產(chǎn)界定并不清晰，你中有我，我中有你。完善委托代理關(guān)系、實(shí)行“授權(quán)特許經(jīng)營”和“債股抵消”等辦法都是比較好的選擇。但這些方式缺乏科學(xué)有效的制度安排，不能付諸實(shí)踐。由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，導(dǎo)致平臺公司的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任不清，公司資產(chǎn)的運(yùn)行效率不高。
三、地方政府融資平臺公司改革的方向與設(shè)想
據(jù)中國社會科學(xué)院估算，我國地方政府的實(shí)際負(fù)債（主要是地方政府融資平臺公司負(fù)債）在20萬億元左右，加上中央政府負(fù)債8.2萬億，共計(jì)約28萬億元，約占2012年我國GDP的54%。雖然地方政府性負(fù)債（主要通過平臺公司負(fù)債）總體上風(fēng)險(xiǎn)可控，但依靠平臺公司方式變相負(fù)債、隱性負(fù)債發(fā)展的方式并不具有可持續(xù)性。
國家審計(jì)署審計(jì)公告顯示，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家。近兩年，其數(shù)量又有所增加。在當(dāng)前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和加快轉(zhuǎn)變政府職能過程中，必須妥善解決這些平臺公司的出路問題。
黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，要求推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。根據(jù)這些思路，筆者對平臺公司的去向提出以下初步構(gòu)想。
1、保留轉(zhuǎn)型一批。對層級高、規(guī)模大、資本金充足、法人治理結(jié)構(gòu)相對完善、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)良好、資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、對地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響較大的少數(shù)平臺公司予以保留，或進(jìn)一步充實(shí)資本金，做大做優(yōu)做強(qiáng)，逐步轉(zhuǎn)為國有資本運(yùn)營公司或國有資本投資公司，發(fā)揮國有資本的影響力和控制力，提高地方政府對區(qū)域性公共產(chǎn)品的保障能力。需要強(qiáng)調(diào)的是，即使保留轉(zhuǎn)型為國有獨(dú)資公司，也要按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的原則，清晰界定產(chǎn)權(quán)歸屬，明確劃分國有資產(chǎn)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)，完善委托代理關(guān)系，落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。下一步，在地方政府發(fā)行債券，或設(shè)立大型專業(yè)性、行業(yè)性建設(shè)基金時(shí)，這些公司可以受政府委托，承擔(dān)地方債、產(chǎn)業(yè)債資金（或基金）的使用和管理職能。
2、改組改制一批。按照《決定》關(guān)于積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的總體要求，選擇部分平臺公司，如環(huán)境治理、污水處理、城市更新改造、收費(fèi)公路等建設(shè)管理公司，向社會公開轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，或通過增資擴(kuò)股，引入社會資本改組改制，形成國有資本、集體資本、非公有資本和國際資本等交叉持股、相互融合的混合所有制公司，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。被改組改制的平臺公司，層級可以有高低、規(guī)?？梢杂写笮?，所屬行業(yè)可以較廣泛，但均應(yīng)具備以下條件：一是有一定規(guī)模的質(zhì)量較好的經(jīng)營性資產(chǎn)，有明確的主營業(yè)務(wù)和較穩(wěn)定的現(xiàn)金流；二是能夠剝離其公共產(chǎn)品職能，或通過政府補(bǔ)貼等形式使公司有能力公平參與市場競爭；三是能夠剝離政府性債務(wù)，切斷其與政府的行政性或壟斷性聯(lián)系；四是如果實(shí)行授權(quán)特許經(jīng)營，必須經(jīng)過協(xié)商談判，規(guī)范簽署授權(quán)特許經(jīng)營協(xié)議，明確政府和公司權(quán)利義務(wù)關(guān)系；五是按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立股東會、董事會、監(jiān)事會等法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，國有資本嚴(yán)格依照《公司法》和公司章程承擔(dān)有限責(zé)任。平臺公司改組改制后，其債務(wù)和其他經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)全部由公司自行承擔(dān)。
3、撤并注銷一批。對于資本金不實(shí)、層級較低、規(guī)模較小、沒有主營業(yè)務(wù)、治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部管理不規(guī)范的公司，最好的選擇是撤并注銷。從現(xiàn)實(shí)情況看，大部分平臺公司應(yīng)當(dāng)屬于這一類。對于需要撤并注銷的平臺公司，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決好三個(gè)問題，一是嚴(yán)格執(zhí)行《勞動法》、《勞動合同法》等法律法規(guī)，切實(shí)保護(hù)職工合法權(quán)益；二是通過發(fā)行債券置換、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、債務(wù)重組、變賣資產(chǎn)等多種方式妥善處理平臺公司的債務(wù)；三是在處置過程中有效防止國有資產(chǎn)流失。
總之，妥善解決平臺公司的去向問題需要深入調(diào)查研究，大膽探索實(shí)踐，同時(shí)需要強(qiáng)有力的政策支持和制度創(chuàng)新。只要我們堅(jiān)定不移地沿著十八屆三中全會指明的改革方向開拓前進(jìn)，就一定能夠找到解決平臺公司問題的有效途徑，推動地方政府職能加速轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級。
