在2013年12月10日舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)被列為2014年工作重點(diǎn)，在六項(xiàng)主要任務(wù)中，位列第三。
會(huì)議中首次提出要將地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，明確責(zé)任落實(shí)，省政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。
此前，中央高層多次在不同場合釋放地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的信號，例如，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就曾在2013年夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上表示：中國正在采取有針對性的措施，有序規(guī)范和化解，“可以有把握地說，總體是安全可控的”。
一、地方債的問題到底有多嚴(yán)重？
國家審計(jì)署2013年8月曾啟動(dòng)對地方債務(wù)的第二次全面摸底，審計(jì)范圍前所未有地?cái)U(kuò)大到包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)的五級政府，涉及73萬個(gè)項(xiàng)目，245萬筆債務(wù)。
一位中部省份的財(cái)政系統(tǒng)人士向南方周末記者透露，這一次重點(diǎn)審計(jì)2011年以來新增的債務(wù)，審計(jì)人員還從銀行和發(fā)改委調(diào)取數(shù)據(jù)加以核實(shí)，而國有控股企業(yè)的債務(wù)也納入被查之列。
2010年底至2013年6月地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長年均增長率為19.97%，省、市、縣增速分別約為14%、17%、27%，其中縣級增速明顯。
2013年12月30日，國家審計(jì)署公布了最新的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果顯示，截止2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的負(fù)債20.6萬億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.9萬億，負(fù)有一定救助責(zé)任的6.7萬億。
其中，對于備受關(guān)注的地方政府負(fù)債，負(fù)有償還責(zé)任的10.9萬億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的2.7萬億，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的4.3萬億，合計(jì)17.9萬億，較上次審計(jì)結(jié)果2010年6月末的數(shù)據(jù)10.7萬億高出了7.2萬億。
二、最好還是開前門
國家《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。2012年6月公布的《預(yù)算法》修正案草案第二稿也從嚴(yán)規(guī)范了地方債務(wù)，明確規(guī)定地方政府不能舉債，只有法律或國務(wù)院規(guī)定才可由國務(wù)院財(cái)政部門代地方政府發(fā)行債券。
財(cái)政部門代地方政府發(fā)債是從2009年開始的。2009年到2011年，財(cái)政部代理地方政府發(fā)債額為2000億元，2012年增至2500億元，2013年為3500億元。
擠進(jìn)自行發(fā)債的行列并非易事，截至目前，只允許上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東由財(cái)政部代發(fā)債，江蘇和山東也是在2013年新加入的。
那么沒有自行發(fā)債資格的地方政府又是怎么舉債的呢？早在1991年，當(dāng)時(shí)國務(wù)院進(jìn)行第一輪政府融資體制改革，要求地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是將其公司化運(yùn)作。地方融資平臺，即城投公司自此成為地方政府重要的借債主體。
政府用土地的未來收益作為擔(dān)保，通過城投公司發(fā)債等方式募集資金支付征地補(bǔ)償費(fèi)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將“生地”變成“熟地”后再出售，獲得財(cái)政收入，然后通過財(cái)政補(bǔ)貼或返還等方式注入城投公司用于還債。
在這個(gè)鏈條中，城投公司的償債資金主要來自地方財(cái)政，而地方政府的債務(wù)究竟有多少，城投公司成為外界觀察的一個(gè)重要窗口。
最早給城投公司融資的是商業(yè)銀行，但近年來，銀監(jiān)會(huì)多次發(fā)文要求各銀行不得新增融資平臺貸款規(guī)模。這也使得未來幾年，平臺貸款的整體到期壓力明顯下降。
截至2013年6月末，地方政府融資平臺貸款余額達(dá)到9.7萬億元，約占地方政府性債務(wù)的44%。
審計(jì)署最新公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2013年6月末,地方債務(wù)中商業(yè)銀行貸款余額10.12萬億,相比審計(jì)署2011年6月發(fā)布的數(shù)據(jù),占比從79.01%下降到57%。
商業(yè)銀行的水龍頭收緊之后，信托、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工和違規(guī)集資等變相舉債應(yīng)運(yùn)而生，在政府負(fù)有償還責(zé)任的10.88萬億中達(dá)到2.4萬億，占比達(dá)到22%。
地方政府性債務(wù)也在2008年后進(jìn)入快速增長期，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系主任林雙林發(fā)現(xiàn)，1996年到2010年，地方政府性債務(wù)的年增長率為27%。而到了2008年，增長率猛增至48%，2009年則增長至68%；1996年，地方政府債務(wù)占GDP比重達(dá)到3%，2013年已達(dá)到29%。
“如果你已經(jīng)看到有人跳窗戶、走后門很普遍了，最好還是開前門，這樣好把窗戶和后門給關(guān)上，從而更規(guī)范一些?！毖胄行虚L周小川曾在接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)這么表述。他所謂的正門，是指讓地方政府名正言順地發(fā)債，使債務(wù)更為規(guī)范和透明。
三、失控的地方債務(wù)
2013年8月，審計(jì)署公布了對36個(gè)地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)情況的“抽查”結(jié)果，審計(jì)報(bào)告顯示，有9個(gè)省會(huì)城市的債務(wù)率（債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率）超過100%，最高的達(dá)到219.57%。
根據(jù)招商證券測算，地方政府債務(wù)率自2009年的36.8%上升至2012年末的47.6%。雖然絕對水平并不算高，但由于資產(chǎn)當(dāng)中有相當(dāng)一部分是非經(jīng)營性資產(chǎn)，若將這部分資產(chǎn)剔除計(jì)算，2012年末地方政府的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)73.6%。
在這樣的負(fù)債水平之下，年付息要在1萬億元以上，也就是說地方政府三分之一可投資資金用于利息的償還。
短期內(nèi)，地方政府面臨的償債壓力仍舊不可小覷。據(jù)東方證券測算，2014年到期應(yīng)償還債務(wù)為1.67萬億元，2015年為2.6萬億元，2016年為1.64萬億元，這三年的償債率（債務(wù)償本付息金額/當(dāng)年地方政府可用收入）均越過紅線。
光大證券宏觀分析師徐高選取了全國八百多家城投公司，他發(fā)現(xiàn)從2009到2012年，這些公司平均加權(quán)資產(chǎn)負(fù)債率是在往下走。現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債率約為57%，跟2008年持平。這些公司的總體資產(chǎn)規(guī)模是26萬億元，債務(wù)的總量約為15萬億。
雖然債務(wù)總量并沒有達(dá)到危機(jī)的程度，但債務(wù)收益狀況卻讓徐高有些擔(dān)憂——城投公司整體投資回報(bào)率只有3%，貸款的平均利率達(dá)到6%到7%，也就是說投資回報(bào)率無法覆蓋債務(wù)成本。這也是因?yàn)楹芏囗?xiàng)目是公益性，無法產(chǎn)生現(xiàn)金回報(bào)。這種情況在財(cái)政能力較弱的縣（或以下）政府也更為突出。
但回報(bào)不僅來自基建本身所產(chǎn)生的現(xiàn)金回報(bào)，還包括通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)地價(jià)和房價(jià)上漲，以及稅收的增長。如果考慮到廣義回報(bào)，地方債務(wù)的整體投資回報(bào)需要重新估算。
林雙林也認(rèn)為，發(fā)展教育、醫(yī)療、建設(shè)高速公路、建設(shè)城市的公路設(shè)施、飲用水系統(tǒng)、污水、垃圾處理等都需要大量的投資。中國處于快速發(fā)展的階段，政府要做的事情很多，負(fù)債也會(huì)特別多。
“結(jié)合中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃芎驼?cái)政的實(shí)力，化解它并不是特別大的問題。”中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇說，“但是，還會(huì)不斷產(chǎn)生更多的難以控制的地方政府債務(wù)，這才是大問題?！?BR> 四、地方債務(wù)暗賬明翻
值得注意的是，2013年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要將地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。多年來，地方政府債務(wù)問題一直游離于中央政府預(yù)算管理之外。
前述財(cái)政系統(tǒng)人士向南方周末記者表示，這表明未來地方債務(wù)要走預(yù)算程序，經(jīng)地方人大審議；而明確責(zé)任落實(shí)，意味著中央不會(huì)對地方債務(wù)進(jìn)行兜底，各級政府需對本級政府債務(wù)負(fù)責(zé)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康也在近期撰文指出，當(dāng)前地方政府性債務(wù)最大風(fēng)險(xiǎn)在于不透明，某些區(qū)域、某些項(xiàng)目可能出現(xiàn)資金鏈緊張風(fēng)險(xiǎn)。納入全口徑預(yù)算管理系治本之策，地方政府性債務(wù)可“暗賬明翻”。
賈康建議，債務(wù)收支必須編制完整預(yù)算，每一筆新發(fā)生債務(wù)的來源與用途、償債的資金來源和計(jì)劃都要加以說明。而且，收支預(yù)算應(yīng)當(dāng)附有對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析和預(yù)測。
債務(wù)預(yù)算應(yīng)當(dāng)和一般預(yù)算一樣接受同級人大的審批與監(jiān)督，債務(wù)的舉借必須得到人大批準(zhǔn)后方可執(zhí)行。債務(wù)審計(jì)應(yīng)成為財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)之一，債務(wù)審計(jì)報(bào)告應(yīng)遞送同級人大，并報(bào)中央有關(guān)部門備案，對于特別的重要舉債行為，可規(guī)定需經(jīng)中央級審批。
2013年，江蘇省曾因?yàn)楦哳~的地方政府債務(wù)被推向風(fēng)口浪尖，截至2013年上半年，江蘇省各級政府尚在存續(xù)期的城投債共有280只，債務(wù)總額為3253.5億元，整體負(fù)債率超過200%，其中鎮(zhèn)江市以460%的負(fù)債率高居榜首。
江蘇省財(cái)政廳廳長出面回應(yīng)：江蘇的政府性債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要是相匹配的，是適當(dāng)?shù)摹?BR> 事實(shí)上，江蘇省已經(jīng)在醞釀規(guī)范舉債的措施，例如，對政府性融資平臺公司舉債施行計(jì)劃管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督等。
最近，財(cái)政部、中國人民銀行等部委也啟動(dòng)市政債的研究工作，基本原則是由原來的代發(fā)代辦的地方債轉(zhuǎn)向自主發(fā)行的市政債。地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)為發(fā)行主體，政府稅收等一般財(cái)政收入或項(xiàng)目收益作為償債來源，把一直以來地方政府的隱性、不規(guī)范債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性、規(guī)范債務(wù)。
與此同時(shí)，2013年12月，中央組織部把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計(jì)和責(zé)任追究。
