【摘要】
2013年3月上旬銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（討論稿），并于4月10日正式印發(fā)。本文首先結(jié)合近幾年相關(guān)部門發(fā)布的一系列文件對《指導(dǎo)意見》的政策基調(diào)及核心內(nèi)容進(jìn)行解讀，隨后就其可能對平臺公司的融資影響進(jìn)行分析，并對未來平臺公司的融資趨勢進(jìn)行預(yù)測。
【正文】
一、對《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》的解讀
2013年3月上旬銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（討論稿）（以下簡稱“指導(dǎo)意見”），本次下發(fā)的《指導(dǎo)意見》延續(xù)了2011年末以來銀監(jiān)會(huì)的平臺貸款監(jiān)管思路，且與《中國銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)2012年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》大體一致，從政策的基調(diào)上并無明顯的調(diào)整，仍要求各行不得安排新增的平臺貸款計(jì)劃，同時(shí)也要求優(yōu)化結(jié)構(gòu)并且化解到期債務(wù)，這些內(nèi)容雖然在具體的要求上與去年有所區(qū)別，但仍是“以降舊控新為重點(diǎn)、以風(fēng)險(xiǎn)緩釋為目標(biāo)”的舊思路。本次《指導(dǎo)意見》與以往政策不同點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾方面：
1、平臺債風(fēng)險(xiǎn)警示
本次銀監(jiān)會(huì)下發(fā)的《指導(dǎo)意見》仍延續(xù)了歷年地方債務(wù)“降舊控新”的宗旨，重申了地方融資平臺貸款在總量上的控制。要將銀行傳統(tǒng)表內(nèi)、表外平臺的授信都納入到風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的范圍，而最核心的內(nèi)容就是要求監(jiān)管部門和銀行建立起“全口徑的融資平臺負(fù)債統(tǒng)計(jì)制度”，涵蓋了銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃和理財(cái)產(chǎn)品等多項(xiàng)內(nèi)容。
從該措施不難發(fā)現(xiàn)，銀監(jiān)會(huì)在隔離風(fēng)險(xiǎn)上正在逐步地完善監(jiān)管范圍。與此同時(shí)，對銀行也提出了更高的要求。據(jù)了解，銀監(jiān)會(huì)要求銀行也建立更完善的風(fēng)險(xiǎn)隔離措施，要求銀行將購買持有融資平臺債券的審批權(quán)限上收至總行，由總行實(shí)行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批，同時(shí)“各銀行不得為融資平臺發(fā)行債券提供擔(dān)?！?。最引人注目的是，銀監(jiān)會(huì)首次明確提出，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎持有融資平臺債券，防范融資平臺變相融資。
2、實(shí)施平臺層級差異化監(jiān)管
銀監(jiān)會(huì)對融資平臺債務(wù)的監(jiān)管總體思路不變，仍以“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險(xiǎn)、明晰職責(zé)”為主，但是特別突出了結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化，政策上有保有壓，實(shí)行層級差異化管理。在今年的《指導(dǎo)意見》中，層級差異化監(jiān)管被重點(diǎn)提及，這也是監(jiān)管層對債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的一種重要體現(xiàn)。
據(jù)了解，銀監(jiān)會(huì)在控制融資規(guī)?？偭康那疤嵯拢鞔_列出了支持類的地方政府融資項(xiàng)目，包括：一是符合《公路法》的收費(fèi)公路項(xiàng)目；二是國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項(xiàng)目；三是列入國土資源部名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地儲(chǔ)備貸款；四是公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目；五是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項(xiàng)目；六是工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流測算達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目等。值得注意的是，《指導(dǎo)意見》給出了六大類支持方向中，經(jīng)濟(jì)適用房沒有出現(xiàn)在保障性住房建設(shè)項(xiàng)目融資中。
另外，銀監(jiān)會(huì)明確要求今年新增貸款應(yīng)主要支持省級融資平臺、保障房以及國家重點(diǎn)在建、續(xù)建項(xiàng)目合理資金需求，同時(shí)壓縮縣區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負(fù)債率平臺的貸款規(guī)模。其中還特別指出，對于財(cái)政收入較低、負(fù)債水平較高的非省會(huì)城市的地市級平臺以及各縣區(qū)級平臺，應(yīng)減少貸款發(fā)放、加大清收力度。
3、實(shí)施平臺資產(chǎn)負(fù)債率差異化管理
銀監(jiān)會(huì)今年對地方政府平臺融資的監(jiān)管基調(diào)與去年一致，但是其亮點(diǎn)卻新突出了融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率差異化管理。
據(jù)了解，銀監(jiān)會(huì)以70%資產(chǎn)負(fù)債率紅線為界，各銀行今后要控制高資產(chǎn)負(fù)債率平臺的貸款比例。對資產(chǎn)負(fù)債率高于70%的融資平臺發(fā)放的貸款，在全部平臺貸款中占比不得超過35%；對資產(chǎn)負(fù)債率高于80%的融資平臺貸款，要逐步壓縮，不得新增，確保其在全部平臺貸款中占比不得超過15%。
4、與463號文一脈相承
根據(jù)463號文的思路，《指導(dǎo)意見》還規(guī)定，新增平臺貸款必須滿足六大條件，一是不能以BT回購方式舉債；二是不能將公益性資產(chǎn)和不符合規(guī)定的儲(chǔ)備土地作為資本注入；三是償債資金來源中不包括儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入；四是現(xiàn)金流全覆蓋；五是抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定，地方政府不能直接或間接提供擔(dān)保；六是融資平臺存量貸款中需要財(cái)政償還的部分已納入地方財(cái)政預(yù)算管理，并已落實(shí)預(yù)算資金來源。
《指導(dǎo)意見》還規(guī)定，新增貸款不能采取回購、政府擔(dān)保等內(nèi)容，這也是和“463號文”一脈相承的，回購和擔(dān)保等方式的確造成一些地方政府過度舉債，假如當(dāng)?shù)刎?cái)力不足以償還將造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此這樣的監(jiān)管規(guī)定合情合理。
二、《指導(dǎo)意見》對平臺類公司融資帶來的影響及趨勢分析
1、城投債將成為區(qū)縣級平臺融資的重要手段
監(jiān)管層新規(guī)在實(shí)施差異化監(jiān)管中，將政策偏向了省級融資平臺，并希望逐步地壓縮縣區(qū)級平臺的債務(wù)率。在這種情況下，縣區(qū)級平臺得不到貸款，而信托、財(cái)務(wù)公司的融資也被約束了，這必然會(huì)使縣區(qū)級的融資轉(zhuǎn)向債券市場。預(yù)計(jì)今年債券市場市縣級的城投債占比非常大，而這種情況在今后幾年會(huì)更加嚴(yán)重。
另外，未來評級公司的作用將更加重要。由于這種平臺類公司的城投債存在政府的隱形擔(dān)保，可能評級上都在AA以上。但是，這并不能體現(xiàn)出其中的風(fēng)險(xiǎn)，政府的隱形擔(dān)保也是需要一些手段來考量。
2、平臺貸依然將發(fā)揮關(guān)鍵作用
銀監(jiān)會(huì)《指導(dǎo)意見》雖然對融資平臺開展融資的資產(chǎn)負(fù)債率進(jìn)行了明確的規(guī)定，并進(jìn)行差異化管理。但從業(yè)內(nèi)在為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“資金瓶頸”而努力的方向來看，預(yù)計(jì)平臺貸依然將發(fā)揮關(guān)鍵作用。當(dāng)然，要發(fā)揮好關(guān)鍵角色作用，融資平臺貸款的前提依然是風(fēng)險(xiǎn)可控，且資產(chǎn)負(fù)債率滿足監(jiān)管部門的要求。伴隨城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)，這可以從兩面予以緩解。其一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中將有大量經(jīng)營性/準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)建成，形成一定資產(chǎn)規(guī)模的同時(shí)，其中不少項(xiàng)目具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流支撐，這為平臺貸的風(fēng)險(xiǎn)控制提供了一定的“背書”。其二是國開行開發(fā)性金融的一些啟示，如通過政策性金融孵化支持，完善新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程的“造血機(jī)制”，實(shí)現(xiàn)更有質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。
今年年初各地方召開的“兩會(huì)”，多個(gè)省、市的地方政府工作報(bào)告都提到“壯大”、“做大做強(qiáng)”地方投融資平臺，這將推動(dòng)平臺貸正能量的進(jìn)一步釋放，以解決城鎮(zhèn)化投融資難題。
3、信托仍是社會(huì)渠道融資的必然選擇
基建信托作為信托公司主營業(yè)務(wù)之一，近幾年融資規(guī)模占比在信托融資中未出前三， 2012年投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的信托資金新增規(guī)模達(dá)1.16萬億元。作為除銀行、債市之外地方融資平臺的重要融資渠道，基建類信托產(chǎn)品發(fā)行在去年四部委聯(lián)合發(fā)文規(guī)范地方融資平臺違規(guī)融資行為之后一度低迷，不過在今年4月10日發(fā)布的3月份集合資金信托統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，基建類信托共募集資金109.21億，規(guī)模占比23.36%，環(huán)比增加3.44%，結(jié)束了繼去年12月以來連續(xù)三個(gè)月占比下降的趨勢，再度回暖。
在政府財(cái)政資金有限情況下，為保證項(xiàng)目上馬和延續(xù)，借助金融機(jī)構(gòu)以及社會(huì)渠道融資，無論是從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)改善民生，還是加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程角度來看，都是有益無損，利大于弊。因此，地方政府及下屬融資平臺承擔(dān)主要基建任務(wù)帶來巨大資金需求在銀行渠道受限后，通過信托等社會(huì)渠道融資成為必然選擇。在信托的具體操作上，有的平臺類公司對一些項(xiàng)目操作方案進(jìn)行變更，弱化項(xiàng)目政府背景，要求平臺公司提供土地抵押和連帶責(zé)任擔(dān)保，進(jìn)而符合監(jiān)管要求；逐漸退出政策限制的公益類項(xiàng)目，向市場化方式運(yùn)作的非公益類項(xiàng)目傾斜；另外，還有一些平臺公司在信托產(chǎn)品推介材料中，原由地方出具的“承諾函”，則變成了“說明函”、“財(cái)政資金安排函”、“對賬函”等表述方式，但其地方政府資金兜底的實(shí)質(zhì)并沒有發(fā)生變化。
銀監(jiān)會(huì)《指導(dǎo)意見》要求控制平臺貸款總量及平臺貸款占比，銀行融資渠道收緊等背景下，信托等渠道融資成為地方融資平臺必然選擇，但也應(yīng)在合法合規(guī)前提下堅(jiān)持市場化導(dǎo)向，減少政府干預(yù)，不能因基建類信托背后暗含地方政府信用而忽視風(fēng)險(xiǎn)。
后記：
在本文的成文期間，4月10日，銀監(jiān)會(huì)正式印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，筆者對比發(fā)現(xiàn)，從總體框架看正式文件與討論稿差別不大，正式文件略有放松。
具體表現(xiàn)為，在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面取消了“有保有壓”原則，對地市級、縣區(qū)級平臺減少貸款發(fā)放的要求有所放松；在總體要求的表述中，弱化了原“支持類、維持類、壓縮類”的信貸分類政策，取消了“不得向‘維持類’融資平臺新增貸款，不得向‘壓縮類’融資平臺新發(fā)放貸款”的要求；對總量控制的表述，取消了“融資平臺貸款余額較2011年末不得增加”、以及“融資平臺貸款占全部人民幣貸款比重不超過2012年末水平”的具體要求。
在嚴(yán)格新增平臺貸款的六項(xiàng)前提條件中，《指導(dǎo)意見》取消了討論稿中與“463號文”有關(guān)的3項(xiàng)條件，而是在正式文件中合并表述為要符合“463號文件”相關(guān)要求。此種微妙變化暗示，在具體實(shí)施執(zhí)行過程中，相關(guān)政策要求的靈活性可能會(huì)更大，預(yù)計(jì)10號文在短期內(nèi)不會(huì)對城投債造成較大影響。
《指導(dǎo)意見》對討論稿中貸款投向的表述也有所變化。其中，對“公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目”的描述曾引發(fā)對于“經(jīng)濟(jì)適用房已不再屬于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目融資支持方向”的猜疑。正式文件將表述重新回歸為“保障性安居工程”，打消了市場此前對于獲支持保障房范圍縮小的疑慮，但政策變動(dòng)仍然是城投債市場風(fēng)險(xiǎn)偏好波動(dòng)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)最主要的觸發(fā)因素。
另外，銀監(jiān)會(huì)將融資平臺的非貸款渠道融資納入統(tǒng)一監(jiān)測后的后續(xù)舉措，以及“463號文”的具體執(zhí)行力度等仍然值得市場關(guān)注。
