中國首次覆蓋中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府的政府性債務(wù)審計上月揭曉。對于其中值得注意的問題，審計部門認(rèn)為，主要是地方政府債務(wù)增長較快、部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，以及債務(wù)償還依賴土地出讓收入等，而在總體上債務(wù)風(fēng)險可控。
風(fēng)險可控的一個佐證是負(fù)債率、債務(wù)率等指標(biāo)處于安全區(qū)間。不過，如果我們暫時不計債務(wù)期限，著重觀察政府負(fù)債及綜合財力情況，將職工養(yǎng)老保險債務(wù)負(fù)擔(dān)、財力的可使用性等考慮在內(nèi)，則會得出另一番政府資產(chǎn)負(fù)債圖景。
地方債務(wù)問題不可過于樂觀
審計署公告顯示，截至2013年6月底，中國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.7萬億元，簡單加總合計30.3萬億元，比2012年底增加2.5萬億元，年化增長率18.05%。其中，中央政府性債務(wù)年化增長率8.43%，地方政府性債務(wù)年化增長率25.24%。
債務(wù)風(fēng)險主要集中在地方政府層面。結(jié)合審計署2011年第35號審計公告對地方政府性債務(wù)情況的介紹，可以整理出1997-2013年地方政府性債務(wù)的基本情況。
1997年以來，地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年較快增長，增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期中央政府性債務(wù)增速和GDP名義增速。
2010年后，地方政府性債務(wù)的膨脹并沒有得到有效控制，增速仍然高達(dá)20%以上。2013年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次將“防控債務(wù)風(fēng)險”單列為六大主要任務(wù)之一，從側(cè)面反映了目前債務(wù)形勢不容樂觀。
2010年后，地方政府性債務(wù)的構(gòu)成情況發(fā)生明顯變化，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)占比有接近6.9個百分點(diǎn)的較大下降，與此同時，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)占比則有接近8.7個百分點(diǎn)的較大提升。這反映了在地方政府性債務(wù)問題受到日益關(guān)注的情況下，地方政府不再簡單地、直接在合同條款上明確對融資平臺新借債務(wù)的擔(dān)保責(zé)任，而是更多地采取隱性擔(dān)保的方式。
政府債務(wù)可能存在四個低估
政府負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）方面，截至2012年底，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的負(fù)債率為39.43%，簡單加總計算的負(fù)債率為53.51%，均低于國際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。政府債務(wù)率（債務(wù)余額/政府綜合財力）方面，截至2012年底，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織（IMF）確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍（90%-150%）之內(nèi)，簡單加總計算的債務(wù)率為153.89%，略高于IMF參考值上限。政府外債與GDP的比率和逾期債務(wù)率都處于較低水平?？傮w看來，全國政府性債務(wù)情況相對安全。不過，對政府債務(wù)負(fù)擔(dān)情況的判斷，當(dāng)前可能存在著四個低估，需要予以重視。
一是政府性債務(wù)數(shù)據(jù)存在低估。此次公布的中央政府債務(wù)明細(xì)沒有包括養(yǎng)老金負(fù)債。養(yǎng)老金負(fù)債主要是指養(yǎng)老保險（放心保）制度轉(zhuǎn)軌時舊體制留下的養(yǎng)老保險債務(wù)負(fù)擔(dān)，暫不考慮因人口結(jié)構(gòu)老齡化導(dǎo)致的隱性負(fù)債。2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶計賬額（即所謂空賬）高達(dá)26147億元，這部分債務(wù)屬于中央政府的顯性債務(wù)。如果包括在內(nèi)，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的負(fù)債率和簡單加總計算的負(fù)債率會升高5個百分點(diǎn)，分別達(dá)到44.43%和58.51%。
二是政府綜合財力數(shù)據(jù)存在高估。根據(jù)審計公告給出的債務(wù)率數(shù)據(jù)，可以倒推算出2012年政府綜合財力為180445.38億元。政府綜合財力主要包括公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入和社會保險基金收入。2012年，這四項(xiàng)政府收入分別是117253.52億元、37534.90億元、1495.90億元和28909億元，合計185193.32億元，與審計公告中使用的數(shù)值誤差不超過3%。在這四項(xiàng)政府收入中，統(tǒng)籌使用空間最大的是公共財政收入，其次是國有資本經(jīng)營收入和政府性基金收入。社會保險基金收入是與特定的社會保險支出相對應(yīng)的，統(tǒng)籌使用并用于償還債務(wù)的空間不大。因此，如果僅以公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營收入作為政府綜合財力，根據(jù)或有債務(wù)償還概率計算的債務(wù)率和簡單加總計算的債務(wù)率將分別拉升至130.94%和177.68%，將接近和大幅超過合理區(qū)間上限。
三是債務(wù)負(fù)擔(dān)在資產(chǎn)價格高企時容易低估。實(shí)際上，債務(wù)負(fù)擔(dān)受資產(chǎn)價格影響較大，近年的高地價和高房價提高了政府持有的土地資產(chǎn)、國企資產(chǎn)價格，降低了債務(wù)負(fù)擔(dān)。國際經(jīng)驗(yàn)顯示，在市場繁榮期，債務(wù)負(fù)擔(dān)雖然上升，但往往不是頂部，一旦資產(chǎn)價格下降，由于債務(wù)的名義值是不變的，而凈資產(chǎn)則會大幅縮水，從而債務(wù)負(fù)擔(dān)水平上升，導(dǎo)致去杠桿壓力加大。也就是說，如果目前的土地和房地產(chǎn)價格是虛高狀態(tài)，未來將有較大幅度的下降，那么現(xiàn)在的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平則被低估了。
四是中央和省級財政還承擔(dān)著國有銀行儲蓄存款保險責(zé)任。政府融資平臺的債務(wù)只是政府的直接債務(wù)，而由于我國沒有存款保險制度，一旦發(fā)生金融危機(jī)出現(xiàn)銀行倒閉，則需要政府對銀行的儲蓄存款承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，這部分責(zé)任目前沒有考慮在政府債務(wù)之中。
當(dāng)然，我國政府財政和資產(chǎn)規(guī)模遠(yuǎn)大于世界上主要國家的平均水平，國際上通行的債務(wù)情況參考指標(biāo)只能作為評判我國政府性債務(wù)風(fēng)險程度的因素之一。鑒于我國政府擁有龐大的土地資產(chǎn)和國有企業(yè)資產(chǎn)，同時政府性債務(wù)資金也相應(yīng)形成了一部分可變現(xiàn)、有收益的資產(chǎn)，所以即使考慮上述債務(wù)低估和資產(chǎn)高估因素，全國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)仍處于相對安全的區(qū)間內(nèi)。只是，債務(wù)負(fù)擔(dān)快速上升的風(fēng)險仍須引起高度警惕。
