前不久召開的中央經(jīng)濟工作會議提出，把“控制和化解地方政府性債務風險”作為2014年經(jīng)濟工作的六項任務之一，這體現(xiàn)了中央對地方政府性債務問題的高度重視，也釋放出中央下大力氣整治地方政府性債務的明晰信號。能否有效防控地方政府性債務風險，關(guān)系中國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系中國的金融穩(wěn)定和金融安全。今天，內(nèi)蒙古銀行首席經(jīng)濟學家、本報專家委員會成員苑德軍博士做客《首席觀點》，對地方政府性債務風險進行了深入的分析并提出了具體的防控措施。
地方政府性債務的“量”與“質(zhì)”
記者：前不久審計署公布了全國政府性債務審計結(jié)果，數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。您對目前我國地方政府性債務風險做何評價？
苑德軍：衡量地方政府性債務風險，應從地方政府性債務的“量”與“質(zhì)”兩方面進行考察。
債務規(guī)模是衡量債務主體債務負擔、評估債務風險的重要的數(shù)量指標。按照歐盟成立初期《馬斯特里赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》的規(guī)定，歐元區(qū)各國政府的公共債務不得超過GDP的60%。盡管沒有哪一國際組織要求各國必須遵守這一標準，但實際上這一指標已經(jīng)成了國際社會和債務分析實踐中界定政府負債率正常與否的警戒線。超過這一負債率，則被視為政府債務負擔過重，要引發(fā)債務風險。
從我國地方政府性債務融資渠道的現(xiàn)狀出發(fā)，寬口徑的地方政府性債務，包括地方政府融資平臺貸款、城投公司債（企業(yè)債、短券、中期票據(jù)等）、中央財政代地方發(fā)行和地方政府自辦發(fā)行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、劵商資管和私募合作的BT代建債務融資、上級財政借款、其他借款等。其中，平臺貸款和城投債兩項占主要地位。根據(jù)審計署的公告，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49 億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56 億元。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率為36.74%。將或有債務折算在內(nèi)，2012年底全國政府性債務的總負債率為39.43%。這兩個比例都低于60%的公共債務警戒線，表明我國政府性債務風險總體可控。審計署的審計數(shù)據(jù)顯示，近三年省市縣政府債務平均年增長率達20%，縣級政府債務更是高達26.59%，遠遠超過GDP8%左右的名義增長水平。截至2012年年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%。這些數(shù)據(jù)表明，部分地方的債務風險隱患不容低估。
所謂地方政府性債務的“質(zhì)”，是指地方政府性債務的結(jié)構(gòu)，主要包括地方政府融資的主體結(jié)構(gòu)和政府舉債資金的投向結(jié)構(gòu)。這兩者都和地方政府性債務的償還能力密切相關(guān)。
到2011年9月末，我國共有地方政府融資平臺10468家，其中縣級平臺約占七成。經(jīng)濟中心城市、大多數(shù)省會城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地級市經(jīng)濟發(fā)展水平較高，財政收入持續(xù)增長能力較強，因而具有較強的債務償還能力。而大多數(shù)縣級平臺在這方面則遜色許多。特別是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的縣級平臺以及為規(guī)避銀監(jiān)會“名單制”監(jiān)管新設(shè)的一些縣級平臺，情況更是不容樂觀。這些平臺所在地區(qū)不僅經(jīng)濟發(fā)展和財政收入狀況不佳，且平臺舉債規(guī)模遠遠超過地方財政的承受限度，平臺資產(chǎn)結(jié)構(gòu)也不盡合理，資產(chǎn)或是價值高估，或是變現(xiàn)能力較差，盈利水平也不高。從債務融資的投向看，絕大部分用在了交通運輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)方面，即地方政府性債務最終大多形成了實物資產(chǎn)，有一些還是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這為債務的順利償還奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。但也確有一些債務資金所投項目效益不佳，缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流。一些債務資金投向了資金回收期長且收益水平低的基礎(chǔ)設(shè)施，有的甚至還投向了產(chǎn)能過剩行業(yè)。有的債務到期時無法償還，不得不采用“借新還舊”的滾動式融資來了結(jié)債務關(guān)系。
地方政府性債務風險的表現(xiàn)
記者：雖然目前我國政府性債務風險總體可控，但是有的地方也存在一定的風險隱患。這些風險隱患的具體表現(xiàn)是什么？
苑德軍：盡管地方政府性債務總量尚處安全區(qū)間內(nèi)，但債務規(guī)模迅速膨脹和負債率不斷上升，加大了地方政府的償債壓力，而一些融資平臺管理水平不高，項目收益遠未達預期，也加大了償債困難。這兩種情況交織在一起，放大了財政和金融風險。立足我國宏觀經(jīng)濟和宏觀金融運行的現(xiàn)狀進行分析，地方政府性債務風險主要表現(xiàn)在以下七個方面：
一是經(jīng)濟減速下行使地方政府償債能力弱化的風險。受資源和環(huán)境約束強化、“三大紅利”（人口、制度和全球化紅利）對增長拉動效應遞減等因素的影響，我國經(jīng)濟已由高速增長步入中速增長階段。而財政收入與經(jīng)濟增速具有高度相關(guān)性。經(jīng)濟減速必然影響地方政府財政收入增長進而影響其償債能力。產(chǎn)能過剩嚴重、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力較大的地區(qū)，經(jīng)濟減速幅度更大一些，其償債能力所受影響也更大。
二是房地產(chǎn)泡沫破滅帶來的地方政府性債務違約風險。地方政府融資平臺多以土地作為融資抵押物，地價波動直接影響其融資和債務償還能力。近年來隨著房價節(jié)節(jié)攀升，地價也扶搖直上，“地王”頻出，地方政府的財政收入迅猛增加，融資平臺的融資規(guī)模也顯著擴大。地價上漲成了地方政府債務擴張的助推器。一些大城市高得離譜、令人咋舌的房價，嚴重透支了國民財富積累，阻礙了消費擴大和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，成為危害經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的一顆毒瘤。時下，高房價已成強弩之末，支撐高房價的制度條件、市場環(huán)境和貨幣基礎(chǔ)正在發(fā)生改變。而一旦房價泡沫破滅，地價大幅下跌，地方政府的償債能力必然下降，以土地作抵押的融資項目，也必然遭受難以償還本息的信用風險。
三是期限錯配帶來的流動性風險。地方政府的負債都是短期和中期，一般在5年以下，而其投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目大多周期長，變現(xiàn)能力弱。這在客觀上帶來了流動性風險。
四是地方政府“借新還舊”帶來的債務風險轉(zhuǎn)移和風險累積。由于償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補債務黑洞的重要辦法。審計署對36個地方政府的審計結(jié)果顯示，5個省會城市2012年政府債務的借新還舊率超過20%，最高的城市達38.01%?！敖栊逻€舊”本身并未消除債務風險，只是把債務風險后移，使債務風險從短期階段性風險向長期性風險轉(zhuǎn)變。地方政府在“借新還舊”的同時繼續(xù)舉借新債，還會導致債務余額增大、債務風險累積的負面后果。或許更為嚴重的是，眾多融資平臺大面積采用“借新還舊”，會產(chǎn)生“債務集合”和“債務共振”效應。一旦貨幣政策收緊，市場資金緊張，融資平臺“借新還舊”受阻，資金鏈斷裂，發(fā)生債務危機的概率就會增大，并由此引發(fā)系統(tǒng)性風險。
五是非信貸融資比重上升帶來的風險。2012年以來，由于融資平臺貸款監(jiān)管日益嚴苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、不符合貸款條件的融資平臺紛紛轉(zhuǎn)向信托、券商、理財?shù)葯C構(gòu)尋求支持，非信貸融資規(guī)模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯為高。信托融資成本一般在10%以上，融資期限只有1-2年，券商資管計劃的融資成本高達15%左右。但能夠承受這么高成本的融資項目并不多，這實際上在融資環(huán)節(jié)就為債務的償還埋下了隱患。隨著同業(yè)業(yè)務、銀行理財業(yè)務等的逐步規(guī)范，金融機構(gòu)“期限錯配”的現(xiàn)象將得到遏制，非信貸融資的順利性、足額性也難以保證。還應該看到，由于新增平臺融資主體眾多，非信貸融資中融資主體的資質(zhì)也在不斷下降。比較典型的是城投債。2008年城投債的AAA級發(fā)行人和AA級發(fā)行人發(fā)行的債務規(guī)模占比分別為40.11%和32.38%，而到2012年年底，這兩個比率轉(zhuǎn)變?yōu)?5.86%和47.34%。融資主體資質(zhì)下降，債務風險自然提高。
六是融資主體相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的交叉風險。一個地區(qū)可能有幾家甚至十幾家融資平臺，這些平臺表面上是單一獨立法人，但實際上都由同一地方政府統(tǒng)一管理，融資和債務償還由政府統(tǒng)一安排，不同平臺之間還存在相互擔保的現(xiàn)象。這使得各平臺之間呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)性和風險傳染性。一旦某一平臺發(fā)生債務違約，便會因為這種連帶關(guān)系形成連環(huán)違約，形成債務違約的“多米諾骨牌”效應，進而放大該地區(qū)的債務風險。
七是地方政府融資平臺運作不規(guī)范，投資低效或無效帶來的風險。有的平臺虛假出資，注冊資本不到位；有的平臺政企不分，舉債主體不明確；有的平臺公司治理結(jié)構(gòu)不健全，高管中兼職官員過多；有的平臺地方政府對其的擔保承諾“一女多嫁”，有名無實；有的平臺人為粉飾財務數(shù)據(jù)，資產(chǎn)、營收等存在水分；有的平臺為降低融資成本，評級、擔保虛高。凡此種種，都成為地方政府性債務的潛在風險源。
防控債務風險應實行“三個結(jié)合”
記者：今年我國經(jīng)濟工作的重點之一就是“控制和化解地方政府性債務風險”。我們應當采取哪些措施和手段來完成這項工作？
苑德軍：地方政府性債務風險是我國經(jīng)濟金融風險的重要策源地。多措并舉防控這種風險，顯得十分迫切。而要使防控取得明顯實效，應實行“三個結(jié)合”，即“治標與治本相結(jié)合”、“短期應對措施與長期制度建設(shè)相結(jié)合”、“債務需求管理與資金供給管理相結(jié)合”。
第一，破除“GDP至上”的政績觀，從源頭上遏制地方債務規(guī)模的過度膨脹。要把中組部改革地方干部政績考核辦法的精神落到實處，在地方干部政績考核中去除GDP和經(jīng)濟增長率指標而納入政府負債指標，通過矯正政績導向使地方政府改變過度依靠舉債擴大投資拉動GDP的做法。
第二，摸清債務風險底數(shù)，并根據(jù)不同風險采取相應化解措施。各級地方政府和金融監(jiān)管部門應在審計署新一輪審計結(jié)果的基礎(chǔ)上，進行地方債務風險排查摸底，逐筆梳理已發(fā)生的債務，搞清本地區(qū)債務風險的真實情況，明確債務風險點所在及風險程度，并制定具體的化解預案，以便在局部和區(qū)域性風險出現(xiàn)時，能夠居于主動從容應對。要構(gòu)建地方債務風險預警機制，建立地方政府償債基金。
第三，構(gòu)建涵蓋債務管理全過程的全方位防控債務風險的制度安排。統(tǒng)一債務計算口徑，建立債務信息報告制度，逐步形成全國統(tǒng)一的地方政府性債務管理信息系統(tǒng)，提高地方債務信息透明度。把地方政府性債務納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序，充分發(fā)揮人大對地方政府舉債的審議監(jiān)督作用，完善規(guī)范地方政府舉債的法律法規(guī)，建立地方政府債務決策和管理問責制。改革財稅制度，平衡地方政府的事權(quán)和財權(quán)，并厘清中央與地方處置地方債務的權(quán)責。加快推出市政債，拓寬地方政府融資渠道，完善地方政府市場化融資機制，促進地方政府“陽光融資”。要通過這一系列制度強化地方政府舉債的自我約束，推動經(jīng)濟“去杠桿化”。
第四，加強地方政府性債務監(jiān)管。根據(jù)地方政府的經(jīng)濟發(fā)展需求、財政收入水平、以往控制債務風險狀況等因素，確定舉債規(guī)模上限，嚴格控制地方政府性債務增量?？紤]到縣級融資平臺債務風險相對較高，應把其作為監(jiān)管重點。加強對新設(shè)平臺的監(jiān)管，并把隱性平臺納入監(jiān)管部門的視野。進一步規(guī)范非信貸融資，遏制地方政府通過“影子銀行”渠道實施的債務擴張。加強對債務評級機構(gòu)、資產(chǎn)評估機構(gòu)等中介機構(gòu)的監(jiān)管，消除抵押物價值高估、債券評級和擔保虛高的現(xiàn)象。金融監(jiān)管部門應加強同財政、審計等政府部門和地方政府金融辦的溝通協(xié)調(diào)，形成防控債務風險的合力。
