新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及土地制度改革、公共服務(wù)體制改革、城市投融資體制改革、戶籍制度和人口管理制度改革、房地產(chǎn)管理改革、財(cái)稅體制改革等多種改革的系統(tǒng)工程
當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程正站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)。如何讓城鎮(zhèn)化發(fā)揮其擴(kuò)大內(nèi)需的潛力，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步前行，是未來改革創(chuàng)新的重要問題。
人如何市民化
“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求城鎮(zhèn)發(fā)展要有多元的產(chǎn)業(yè)支撐、完善的公共服務(wù)保障和合理的戶籍制度安排，幫助農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“職業(yè)上從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)業(yè)、地域上從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、身份上從農(nóng)民到市民”的三維轉(zhuǎn)換。
首先，產(chǎn)業(yè)支撐及轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求城鎮(zhèn)發(fā)展要有多元的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來保障進(jìn)城人口有穩(wěn)定的就業(yè)。要強(qiáng)化城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)產(chǎn)城融合，通過推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展來提高城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化的融合。要構(gòu)建進(jìn)城人口的職業(yè)培訓(xùn)體系和創(chuàng)業(yè)扶持體系，使進(jìn)城人口更好地融進(jìn)城市，幫助外出打工的農(nóng)民工回歸創(chuàng)業(yè)。
其次，公共服務(wù)體制改革是轉(zhuǎn)移人口市民化的突破口。十八屆三中全會指出，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。包括勞動報(bào)酬、勞動保護(hù)、子女教育、醫(yī)療服務(wù)、社會保障等基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品要逐步由戶籍人口向常住人口全覆蓋。
第三，戶籍制度改革是轉(zhuǎn)移人口市民化的重要保障。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序。戶籍制度要在深化配套制度改革的基礎(chǔ)上，實(shí)施全國統(tǒng)一的居住證制度，實(shí)現(xiàn)戶籍制度和居住證制度的有效銜接，并努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)依據(jù)居住證向常住人口全覆蓋。要采取“分類指導(dǎo)，因城而異，因群而異”的原則，按城市類型、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同的戶籍遷移管理辦法。對大城市，既不能關(guān)死城門，堵住農(nóng)民進(jìn)城，也不能一步完全放開戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力，對不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關(guān)系，長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工流動人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。要重點(diǎn)解決新生代農(nóng)民工落戶問題。在農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工是市民化意愿最強(qiáng)、市民化過程最為迫切，同時(shí)也是比較容易融入城市的群體。對于中小城市，要向進(jìn)城農(nóng)民工打開城門，鼓勵(lì)其進(jìn)城落戶。對于縣城和縣域中心鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進(jìn)城。
地怎樣使用
“地”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。為此，要保障城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的集約使用，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。要創(chuàng)新土地管理制度，在符合有關(guān)城市法規(guī)、政策、規(guī)劃的前提下，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善經(jīng)營管理，提高土地利用效率和經(jīng)濟(jì)效益，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。要提高城鎮(zhèn)用地集約度，通過相對集中布局城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、密集組團(tuán)發(fā)展等方式節(jié)約用地，結(jié)合城市各區(qū)域的功能定位，合理確定其適宜建筑容積率及人口密度。
按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革要通過制度設(shè)計(jì)盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。土地產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)，要在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)三個(gè)權(quán)利分離情況下來保障各個(gè)主體之間的權(quán)益。
首先，要加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提條件，是農(nóng)民工自主處置土地和獲取土地收益的根本依據(jù)。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地的確權(quán)賦能，發(fā)放相應(yīng)的證書予以登記確認(rèn)；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)的所有權(quán)歸于農(nóng)民集體，并通過折股量化等形式分配到個(gè)人。
其次，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供更多的法律法規(guī)服務(wù)、合同服務(wù)、仲裁服務(wù)、土地價(jià)值評估服務(wù)，完善土地交易平臺。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。土地流轉(zhuǎn)要在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)按照“依法、自愿、有償”的原則展開，以保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。
第三，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。
最后，要完善征地制度和用地制度，增加農(nóng)民土地增值收益，控制征地規(guī)模，提高用地集約度。要改革征地補(bǔ)償制度，合理確定國家、地方政府、集體和個(gè)人的收益分配辦法，提高農(nóng)民在土地增值中的比例，防止地方以地生財(cái)而隨意侵占和損害農(nóng)民土地權(quán)益。要嚴(yán)格控制征占規(guī)模。
錢從哪里來
“錢”是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵所在。據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。
中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了四大城鎮(zhèn)化資金來源，要求完善地方稅體系；建立健全地方債券發(fā)行管理制度；推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革；鼓勵(lì)社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。新型城鎮(zhèn)化不可能再靠類似“四萬億”的公共投資，必須依靠市場機(jī)制，以企業(yè)為投資主體，特別要激發(fā)民間投資的活力。
民間資本與市場經(jīng)濟(jì)存在著天然聯(lián)系。民間投資比較理性，在客觀上會加速相關(guān)投資建設(shè)進(jìn)程和提高投資效率，同時(shí)也能夠大大緩解政府因投入能力有限制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的“瓶頸”約束。調(diào)查表明，民營企業(yè)和民間資本在能源及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)業(yè)特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和公共服務(wù)，保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造，智慧城市與綠色發(fā)展，城市產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)綜合體和新型社區(qū)建設(shè)，中小銀行和草根金融等方面都大有可為。
空間如何布局
中國城鎮(zhèn)化發(fā)展要實(shí)現(xiàn)依托大城市推進(jìn)城鎮(zhèn)化與主要依托縣城推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重；發(fā)展以大都市圈為特征的“網(wǎng)絡(luò)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化與以縣城為依托發(fā)展中小城市的“據(jù)點(diǎn)發(fā)展式”城鎮(zhèn)化同步；城鎮(zhèn)化要走適當(dāng)集中之路，避免“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”小城鎮(zhèn)過度發(fā)展的“農(nóng)村病”和大城市人口盲目膨脹的“大城市病”；東部和中西部地區(qū)要在產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)上推進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力的有序合理流動，中西部要做好承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)和勞動力回流的“雙轉(zhuǎn)移”工作，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展。
城市群的建設(shè)將是新型城鎮(zhèn)化的重要走向。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局作了安排，提出了“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，要一張藍(lán)圖干到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極。城市群不僅可以發(fā)揮中心城市的規(guī)模效應(yīng)和輻射作用，緩解其人口和資源承載壓力，而且還能增強(qiáng)周邊中小城市的區(qū)位優(yōu)勢，提高中小城市吸引力，實(shí)現(xiàn)大城市和中小城市的協(xié)同共贏發(fā)展。
依托縣城發(fā)展農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國均衡城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支柱?？h城是中國農(nóng)村行政、生產(chǎn)、流通、交通、服務(wù)中心，它們是城市之“尾”，卻是農(nóng)村城鎮(zhèn)之“首”。我國縣城經(jīng)過之前的城鎮(zhèn)化已經(jīng)有較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)設(shè)施，依托縣城發(fā)展城鎮(zhèn)化可以突破城市建設(shè)、安排就業(yè)所需的資金限制以及城鎮(zhèn)化所需的交通和通訊條件限制，可以解決農(nóng)業(yè)勞動力進(jìn)城的適應(yīng)性問題，還可以減輕農(nóng)民工大規(guī)模異地流動所帶來的社會代價(jià)。把縣城建設(shè)成有吸引力的中小城市，既有利于避免過分分散的城鎮(zhèn)化造成的土地浪費(fèi)、污染難以治理的“農(nóng)村病”，也能避免過度發(fā)展大城市造成的“城市病”。
城市如何建設(shè)和管理
城鎮(zhèn)化要健康發(fā)展，需防范五大誤區(qū)：
一要防有城無市的過度城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，要避免使新市民變游民、新城變空城的“拉美化陷阱”。
二要防有速度無質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，避免地方一哄而起搞大躍進(jìn)，一味追求城鎮(zhèn)化的高速度和規(guī)模擴(kuò)張，陷入“速度至上陷阱”。
三要防城鎮(zhèn)化的“房地產(chǎn)化”，過度依賴土地財(cái)政，避免過高地價(jià)推高房價(jià)、陷入“賣地財(cái)政陷阱”。
四要防地方政府以地生財(cái)，消滅村莊，迫使農(nóng)民“被上樓”、農(nóng)村被城鎮(zhèn)化，陷入“掠奪式發(fā)展陷阱”。
五要防特大都市“大城市病”，避免重物而輕人的城鎮(zhèn)化，陷高樓林立而居民幸福感下降、人口膨脹、環(huán)境惡化、資源粗放開發(fā)陷阱。
城市規(guī)劃要由擴(kuò)張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。城鎮(zhèn)化不等于攤大餅。像北京、上海等特大城市要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，防止人口過度膨脹和城市無序蔓延，避免大城市病。城鎮(zhèn)化也不等于透支未來。底特律破產(chǎn)的重要原因之一就是城市政府過度負(fù)債，透支未來。底特律破產(chǎn)警示我們，城鎮(zhèn)化規(guī)劃要長遠(yuǎn)考慮，科學(xué)規(guī)劃，避免城市政府以過高的負(fù)債來過度透支未來。
房如何有效調(diào)節(jié)
住有所居是城鎮(zhèn)化最重要的物質(zhì)條件。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要“努力解決好住房問題，探索適合國情、符合發(fā)展階段性特征的住房模式，加大廉租住房、公共租賃住房等保障性住房建設(shè)和供給，做好棚戶區(qū)改造。特大城市要注重調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，提高住宅用地比例，提高土地容積率”。這體現(xiàn)了“寓改革于調(diào)控之中”的新思路，意味著房地產(chǎn)管理從行政主導(dǎo)的需求管理轉(zhuǎn)向長效的供給管理。
我國房地產(chǎn)市場過去出現(xiàn)“十年九調(diào)，屢調(diào)屢漲”怪圈。要打破這種“怪圈”必須有新的管理方式。
一要從應(yīng)急式短期調(diào)控轉(zhuǎn)向用長效機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效管理；
二要從單邊需求調(diào)控轉(zhuǎn)向供給與需求平衡、以供給管理為主的調(diào)節(jié)方式；
三要從偏重行政調(diào)控轉(zhuǎn)向綜合市場調(diào)節(jié)，發(fā)揮市場在商品房資源配置中的決定性作用；
四要從單一的“增量”調(diào)控轉(zhuǎn)向“增量”與“存量”調(diào)節(jié)并重；
五要從針對一線城市病因形成的大一統(tǒng)調(diào)控“藥方”轉(zhuǎn)向?qū)Σ煌赜?、不同城市的差別調(diào)節(jié)。
