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市政債券:激活城建投融資機(jī)制

來(lái)源:上海證券報(bào)

日期:2013.12.05 閱讀:5597
  改革開放以來(lái),我國(guó)市政建設(shè)投入增長(zhǎng)迅速。1978-2011年,我國(guó)城市公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)26.1%。按城市人口計(jì)算,人均固定資產(chǎn)投資也由3.7元增加至1955.6元。
  
  我國(guó)市政建設(shè)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重低于發(fā)展中國(guó)家平均水平。發(fā)展中國(guó)家城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重一般為10%-15%。1995年以來(lái),我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重平均為5%。市政建設(shè)投資與GDP之比則維持在4%以下。
  
  城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。城鎮(zhèn)化涉及的道路、橋梁、給排水、市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù),是我國(guó)地方政府的基本事權(quán),需要大量的財(cái)政支出。
  
  由于基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大,回收期限長(zhǎng),單靠當(dāng)前財(cái)政收入建設(shè)不太現(xiàn)實(shí),有必要通過(guò)舉債方式集中建設(shè)資金,在合理期限內(nèi)提早建成使用,再以有償使用的收費(fèi)償還債務(wù)。
  
  通過(guò)城鎮(zhèn)化事權(quán)主體發(fā)行市政債券,形成市場(chǎng)化可持續(xù)的融資機(jī)制,一方面有助于解決市政建設(shè)中財(cái)權(quán)與事權(quán)錯(cuò)配的問(wèn)題,另一方面也有助于實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范化,降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。
  
  文眼
  
  改革開放35年來(lái),我國(guó)城鄉(xiāng)面貌變化之大舉世罕見(jiàn)。大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),需要大筆資金投入。這些錢從哪里來(lái)?又怎么用?并不簡(jiǎn)單。尤其在全面深化改革的新形勢(shì)下,在調(diào)整中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的新背景下,如何以市場(chǎng)化手段來(lái)推動(dòng)改革、激活城市建設(shè)投融資機(jī)制,中國(guó)銀行(601988,股吧)間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)的一個(gè)研究小組提出了他們的看法,值得一讀。
  
  ——亞夫
  
  城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù),也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。城鎮(zhèn)化涉及的道路、橋梁、給排水、市政設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù),是我國(guó)地方政府的基本事權(quán),需要大量的財(cái)政支出。
  
  由于基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大,回收期限長(zhǎng),單靠當(dāng)前財(cái)政收入建設(shè)不太現(xiàn)實(shí),有必要通過(guò)舉債方式集中建設(shè)資金,在合理期限內(nèi)提早建成使用,再以有償使用的收費(fèi)償還債務(wù)。
  
  十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出,要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”,并明確“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。《決定》提出要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制,允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”,這為建立權(quán)責(zé)明晰、多元化的城市建設(shè)投融資體制指明了方向。
  
  城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資創(chuàng)新難點(diǎn)
  
  首先,資金需求持續(xù)增長(zhǎng)與地方政府財(cái)力不足的矛盾長(zhǎng)期存在。改革開放以來(lái),我國(guó)市政建設(shè)投入增長(zhǎng)迅速。1978-2011年,我國(guó)城市公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)26.1%。按城市人口計(jì)算,人均固定資產(chǎn)投資也由3.7元增加至1955.6元。
  
  但市政建設(shè)投資相對(duì)水平仍然較低,其占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重低于發(fā)展中國(guó)家平均水平。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署的研究表明,發(fā)展中國(guó)家城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重一般為10%-15%,與GDP之比一般為3%-5%。1995年以來(lái),我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比重平均為5%,最高值僅為8%。與此同時(shí),市政建設(shè)投資與GDP之比也維持在4%以下。
  
  2012年末,我國(guó)城鎮(zhèn)化率為52.6%,仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平。到2020年,預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)人口年均增長(zhǎng)1700萬(wàn)左右,屆時(shí)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右,城市人口8.4億左右??梢灶A(yù)見(jiàn),隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資勢(shì)必也要增長(zhǎng)。即使不考慮基礎(chǔ)設(shè)施投資的歷史欠賬,按照人均30萬(wàn)元左右計(jì)算投資規(guī)模,未來(lái)8-10年每年大體需要新增投入5萬(wàn)億元。
  
  目前,我國(guó)中央地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范,地方政府財(cái)政收入難以滿足對(duì)應(yīng)事權(quán)的需求。1978-1994年,地方財(cái)政收入與支出占全國(guó)比重還基本相稱,66.5%對(duì)應(yīng)63.1%,而1995-2012年,二者分別變?yōu)?8.7%和78.9%,也即地方政府用不到一半的財(cái)政收入承擔(dān)了接近8成的支出責(zé)任。而且,隨著地方財(cái)政收入增速的變緩(2012年收入增速由上年的29.4%下降到16.2%)和支出的不斷加大,這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等狀況存在繼續(xù)強(qiáng)化的趨勢(shì)。這種不對(duì)等局面的持續(xù),造成相當(dāng)一部分地方仍處于“吃飯財(cái)政”階段,使得可用于地方建設(shè)的財(cái)政資金十分有限。
  
  其次,融資形態(tài)不規(guī)范,金融風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患加大。為填補(bǔ)資金缺口,地方政府主要通過(guò)設(shè)立政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資。審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示,截至2010年底,地方政府性債務(wù)余額達(dá)到10.72萬(wàn)億元,其中政府負(fù)有償還責(zé)任的6.71萬(wàn)億元。審計(jì)署2012年11月至2013年2月的“抽查”結(jié)果顯示,截至2012年底,36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元,比2010年增長(zhǎng)12.94%。融資平臺(tái)債務(wù)高企容易累積風(fēng)險(xiǎn)。
  
  除銀行貸款外,融資平臺(tái)主要通過(guò)發(fā)行債券和信托貸款融資。信托貸款的利率水平比銀行信貸高。同時(shí),基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期一般在10年左右,而融資平臺(tái)貸款期限一般不超過(guò)5-8年,只能通過(guò)滾雪球的方式“借新錢、還舊債”,加劇銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。此外,融資平臺(tái)收入依賴于土地增值。數(shù)據(jù)顯示,2003-2012年的十年間,土地出讓金貢獻(xiàn)相當(dāng)于地方財(cái)政52%的收入,2010年最高達(dá)到72%。一旦經(jīng)濟(jì)回調(diào)或土地增值速度放緩,政府融資平臺(tái)還款壓力將明顯增大。
  
  未來(lái),除了地方解政府存量債務(wù)外,伴隨城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn),將會(huì)繼續(xù)有大量增量的產(chǎn)生,如果不能相應(yīng)建立起約束地方政府行為、控制銀行風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)繼續(xù)累積。
  
  第三,地方政府發(fā)債創(chuàng)新尚需進(jìn)一步突破。為化解政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn),建立規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制,中央已開始探索地方政府發(fā)債之路。2009年3月,中央決定由財(cái)政部代地方政府發(fā)行2000億元地方政府債券。2011年,中央試點(diǎn)4省市自行發(fā)債,2013年擴(kuò)大為6省市。這一舉措為地方政府提供了一種更加市場(chǎng)化的融資渠道。但是,無(wú)論是由財(cái)政部代發(fā)或省級(jí)地方政府自行發(fā)債,都存在資金使用者和債務(wù)償還者錯(cuò)配的問(wèn)題。
  
  市政項(xiàng)目建設(shè)時(shí),主要由城市政府主導(dǎo);而為市政項(xiàng)目籌資時(shí),實(shí)際資金使用者并不出面,主要依靠中央政府、省及直轄市政府發(fā)行債券。這一錯(cuò)配有可能導(dǎo)致資金使用者只關(guān)心項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度,而不關(guān)心資金償還問(wèn)題,導(dǎo)致投資效率低下甚至重復(fù)投資。同時(shí),還會(huì)被債券投資者認(rèn)定為有中央政府信用背書,難以形成權(quán)責(zé)明確的地方政府融資體系。
  
  城市建設(shè)投融資機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)
  
  目前,發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)基本完成了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。英國(guó)是最早進(jìn)行城鎮(zhèn)化的國(guó)家,其城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期大約持續(xù)了100年(1800年到1900年)。由于持續(xù)周期較長(zhǎng),英國(guó)地方政府財(cái)政收入大致可以滿足基礎(chǔ)設(shè)施支出的需求。英國(guó)之后,城鎮(zhèn)化發(fā)展顯示出后發(fā)加速的特征。美國(guó)大約用了80年(1890年到1970年),日本大約用了40年(1935年-1975年),韓國(guó)大約用了30年(1960年到1990年)。
  
  在這些國(guó)家的城鎮(zhèn)化過(guò)程中,也存在資金需求持續(xù)增長(zhǎng)與地方政府財(cái)力不足的矛盾。美國(guó)通過(guò)市政債券的機(jī)制創(chuàng)新較為有效地推動(dòng)了本國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。我國(guó)尚未推出完全意義上的市政債券,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),有助我們?cè)诔擎?zhèn)化融資的路徑選擇上少走彎路。
  
  首先,成熟市場(chǎng)國(guó)家市政債券發(fā)行主體通常是城市建設(shè)主體。以美國(guó)為例,州政府和地方政府(縣、市、鎮(zhèn)等)分別提供一半左右的地方公共產(chǎn)品。債券發(fā)行條件、審批規(guī)則由各州自行規(guī)定,州以下地方政府和機(jī)構(gòu)有權(quán)利獨(dú)立發(fā)行市政債券。美國(guó)市政債券的年發(fā)行額中,州政府和機(jī)構(gòu)所發(fā)行的比例為42.1%,地方政府的份額為53.6%。
  
  上述機(jī)制安排的好處在于,一方面融資利率可以準(zhǔn)確反映事權(quán)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況,另一方面發(fā)債主體與用款主體一致,可以有效防范道德風(fēng)險(xiǎn)。在美國(guó)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)存在以州政府名義發(fā)債再轉(zhuǎn)移給縣政府使用的現(xiàn)象。
  
  在我國(guó)當(dāng)前階段,地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)了一部分本應(yīng)由政府承擔(dān)的職責(zé)。相應(yīng)的,地方政府融資平臺(tái)債務(wù)大多有地方政府為其擔(dān)保,變相地將政府信用綁定在融資平臺(tái)債務(wù)之上,這種方式混淆了政府和企業(yè)的職責(zé)。現(xiàn)行試點(diǎn)的地方政府債由于有中央政府的兜底擔(dān)保,加上地方政府財(cái)政不透明,投資人難以了解地方政府發(fā)債資金使用情況,容易導(dǎo)致資金使用效率不高。
  
  第二,成熟市場(chǎng)國(guó)家市政債券主要由當(dāng)?shù)鼐用褓?gòu)買。由于信息可獲得性不同,當(dāng)?shù)鼐用裨陧?xiàng)目建設(shè)、政府行為、投資效率等方面均可直接觀察和評(píng)價(jià),有助于投資者對(duì)債券發(fā)行人進(jìn)行監(jiān)督。美國(guó)市政債券絕大部分都由當(dāng)?shù)鼐用窈蜋C(jī)構(gòu)投資者購(gòu)買,跨區(qū)域流虯€