來源：現(xiàn)代咨詢
作者：康峰
3月29日，國務(wù)院總理李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上部署，用好政府債券擴大有效投資，促進補短板增后勁和經(jīng)濟穩(wěn)定增長，提出“用改革的舉措、市場的辦法，發(fā)揮專項債‘四兩撥千斤’作用，吸引更多社會資本投入，支持民營企業(yè)投資?！?/strong>會議指出，用好政府債券擴大有效投資，是帶動消費擴大內(nèi)需、促就業(yè)穩(wěn)增長的重要舉措。相比以往，本次提出要用改革的措施，市場的方法，吸引更多社會資本投入，這為社會資本包括市場化轉(zhuǎn)型后的城投公司參與地方政府專項債券項目投資，打開了廣闊的政策空間。
一、這次會議給城投公司參與專項債項目帶來了政策利好
自2018年地方政府專項債券大規(guī)模發(fā)行以來，2019年發(fā)行專項債券25882億元，2020年發(fā)行專項債券36019億元，2021年發(fā)行專項債券35844億元，2022年安排新增地方政府專項債券額度36500億元。從上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，自2020年開始，國家安排地方政府專項債券資金總額保持在3.5萬億元以上，專項債券資金在促進經(jīng)濟發(fā)展，保持經(jīng)濟社會平穩(wěn)運營發(fā)揮重要作用。
但在專項債券項目實際投資過程中，債券資金僅能解決項目建設(shè)部分資金缺口，與專項債券資金相配套的財政投資、銀行貸款等資金并未有效及時落地，導(dǎo)致專項債券資金的“杠桿”作用并未發(fā)揮，專項債券項目建設(shè)資金缺口問題亟待解決。
此外，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（以下簡稱“《配套融資工作的通知》”），為地方政府專項債券資金配套融資（以下簡稱“債貸組合”項目）打開了通道，但是對“債貸組合”項目要求較高，絕大多數(shù)債券項目無法滿足“債貸組合”的政策要求，導(dǎo)致債券項目資金缺口一直無法有效解決，部分項目因配套資金缺口問題長期停滯，無法有效投入運營，實現(xiàn)公益價值。預(yù)期“債貸組合”項目的運作難度會有所降低，地方政府市場化轉(zhuǎn)型后的城投公司參與專項債券項目的部分投資和運營帶來了政策利好。
這次會議重點提出了五項舉措，一是要抓緊下達剩余專項債額度，向償債能力強、項目多儲備足的地區(qū)傾斜。二要更好發(fā)揮專項債效能。堅持既利當前又惠長遠，加大惠民生、補短板等領(lǐng)域投資，支持新基建等增后勁、上水平項目建設(shè)。合理擴大專項債使用范圍，在重點用于交通、能源、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程等領(lǐng)域項目基礎(chǔ)上，支持有一定收益的公共服務(wù)等項目。堅持資金跟著項目走，加快項目開工和建設(shè)，盡快形成實物工作量。三要用改革的舉措、市場的辦法，發(fā)揮專項債“四兩撥千斤”作用，吸引更多社會資本投入，支持民營企業(yè)投資。四要加強資金管理，防止沉淀閑置，嚴禁違規(guī)興建樓堂館所、形象工程。五要統(tǒng)籌把握國債、地方債發(fā)行，保持合理國庫資金規(guī)模，保障基層落實退稅減稅降費政策和惠民生所需財力，防范債務(wù)風險。鼓勵境外中長期資金購買國債，落實好相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。金融系統(tǒng)要加強配合，保障國債有序發(fā)行，支持項目建設(shè)融資。
二、城投公司參與專項債券項目要把握“三條紅線”
城投公司作為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的一只主要力量，為了合法和規(guī)范地參與政府專項債項目，在首先剝離代政府融資職能，進行市場化轉(zhuǎn)型后，可以積極主動介入專項債項目，但同時需要把握好不能越過的“三條紅線”。
（一）收入管理遵循“收入歸集和優(yōu)先還款”的原則
地方政府專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券，是一種借貸性質(zhì)的資金。按照政府性基金預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，地方政府專項債券項目所產(chǎn)生的收入與支出納入政府性基金預(yù)算管理，這也就意味著，專項債券項目所產(chǎn)生的收入要納入預(yù)算管理，收入歸集具有法定性。
在一些債貸組合項目中，《配套融資工作的通知》明確“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由企業(yè)法人項目單位（以下簡稱項目單位）根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資”，這就要求在債貸組合項目，相比銀行貸款，專項債券項目產(chǎn)生的收入優(yōu)先用于債券本息的償付，在還款順序上具有政策優(yōu)先性。
（二）債券資金所形成的資產(chǎn)不得注入城投公司
專項債券資金所形成的資產(chǎn)，按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，應(yīng)被認定為公益性資產(chǎn)。《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）明確規(guī)定，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)注入融資平臺公司”，專項債券項目所形成的的公益性資產(chǎn)在向融資平臺公司注入的過程中存在一定的政策障礙。《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號）也明確，“嚴禁將專項債券對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔保”。
此外，《四川省地方政府專項債券全生命周期管理辦法》明確規(guī)定：“專項債券項目形成的國有資產(chǎn)和權(quán)益應(yīng)當按照規(guī)定的用途管理使用，嚴禁違規(guī)注入企業(yè)或擔保抵押”；《山西省政府專項債券管理暫行辦法》也明確要求：“專項債券存續(xù)期內(nèi)，嚴禁將專項債券項目對應(yīng)資產(chǎn)用于融資擔保，未經(jīng)本級政府批準不得將對應(yīng)資產(chǎn)進行處置”。
考慮到專項債券項目特殊的公益性價值，項目進入運營期以后，監(jiān)管部門關(guān)注的重點為項目公益性資產(chǎn)的完整性、安全性、以及公益目的的實現(xiàn)程度。債券資金所形成的資產(chǎn)在向城投公司注入時，受到嚴格的限制，債券項目作為融資擔保物被嚴格禁止。
（三）禁止以專項債券項目為載體違規(guī)舉債融資
現(xiàn)階段大量專項債券項目處于建設(shè)期，部分債券項目以政府局委作為申報主體，但是在實際建設(shè)中，城投公司以債券項目的經(jīng)營收益或資產(chǎn)為擔保籌集項目建設(shè)所需資金，在沒有理順政府和公司關(guān)于專項債券項目投資運營的合理合規(guī)關(guān)系的情況下，此舉涉嫌違規(guī)舉債，存在較大的政策風險，在實踐中需要借助于合作投資、授權(quán)運營等多種方式，明確項目在優(yōu)先符合債券資金和資產(chǎn)管理的前提下實施市場化融資的還款來源，堅決守住不新增政府隱性債務(wù)的底線。
三、城投公司深度參與專項債券項目的方式
（一）以申報主體的方式參與專項債券投資建設(shè)運營
《配套融資工作的通知》為國有企業(yè)尤其是城投公司以申報主體的方式參與專項債券項目的投資、建設(shè)與運營提供了政策支撐，由企業(yè)法人項目單位作為立項主體參與專項債券項目的全生命周期管理，綜合使用自有資金、財政資金以及專項債券資金完成項目的建設(shè)并主導(dǎo)項目運營；在滿足“債貸組合”項目申報條件下，城投公司也可以合規(guī)使用銀行貸款籌集項目建設(shè)資金，或以專項債券資金作為項目資本金，發(fā)揮專項債券“四兩撥千斤”的作用。
（二）以合作投資經(jīng)營方式參與專項債券項目全生命周期投資運營
本次國務(wù)院常務(wù)會議提出吸引更多社會資本投入，支持民營企業(yè)投資，充分發(fā)揮債券資金的杠桿作用，為專項債券的發(fā)展提出了新的要求和目標，為社會資本以投資人的身份參與債券項目的投資、建設(shè)與運營提供了政策支撐。
作為地方經(jīng)濟發(fā)展的重要參與者，城投公司以社會資本身份參與專項債券項目全生命周期管理，通過市場化的方式構(gòu)建公司-政府-社會公眾合規(guī)的交易框架，實現(xiàn)三方共贏。
（三）以委托運營方式參與專項債券項目的運營管理
城投公司以社會資本的身份，以委托運營的方式參與存量債券項目資產(chǎn)的運營，一方面以自身的運營管理能力盤活存量項目資產(chǎn)，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，另一方面參與專項債券收入與成本的歸集，化解債券本息償付的難題。
專項債券項目的公益性價值的實現(xiàn)以及債券本息的償付要求對項目運營提出了更高的要求。城投公司自身的資源稟賦決定了其參與專項債券項目運營過程中的地位和議價能力。深度參與地方政府專項債券項目，成為城投公司實現(xiàn)真正意義的轉(zhuǎn)型以及城市運營產(chǎn)業(yè)化運作的重要契機。
總之，在當前政府項目融資困難，經(jīng)濟增長乏力的情況下，提高政府專項債券資金的投資和使用效率，暢通城投公司參與地方政府專項債項目，不失為地方政府穩(wěn)定和擴大有效投資，促進補短板增后勁和實現(xiàn)地方經(jīng)濟穩(wěn)定增長的一個重要途徑。
