一個時期以來，地方政府債務(wù)成為社會格外關(guān)注的話題，這是因?yàn)?，地方政府債?wù)規(guī)模的迅猛增長會積累金融和財(cái)政風(fēng)險，甚至可能觸發(fā)系統(tǒng)性的危機(jī)，地方經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展與其有著非常密切的聯(lián)系，同時也考驗(yàn)著政府的治理水平。
地方政府債臺高筑，與分稅制改革不徹底有關(guān)。一般而言，較高的地方公共服務(wù)供給水平，往往和較高的地方財(cái)政自主權(quán)相聯(lián)系。但是1994年的分稅制改革在規(guī)范中央地方對財(cái)政收入的再分配的同時，并沒有從體制上進(jìn)一步完善中央與地方公共支出責(zé)任的劃分機(jī)制，大部分財(cái)權(quán)財(cái)力被收歸到中央手里，而所謂“事權(quán)”—準(zhǔn)確地說是政府的公共責(zé)任，比如與民生密切相關(guān)的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的支出項(xiàng)目卻留在了地方，而且各級政府之間均出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移的局面，這種格局一直延續(xù)至今。其結(jié)果，是地方財(cái)政入不敷出，赤字連年增加，越到基層越困難。
近日在中國社會科學(xué)院舉辦的地方政府信用評級研討會上，有專家估計(jì)目前地方債務(wù)“黑洞”已經(jīng)突破20萬億元，這個數(shù)字是否靠譜？我國地方債總規(guī)模究竟有多大？會造成多大的風(fēng)險？目前都還難以做出準(zhǔn)確判斷。這是因?yàn)?，我國政府至今還沒有制定出一份資產(chǎn)負(fù)債表，也沒有完整的國家財(cái)務(wù)報告，我國的政府會計(jì)制度也是落后的—依然實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代以來的收付實(shí)現(xiàn)制而非現(xiàn)今國際上通行的權(quán)責(zé)發(fā)生制，而收付實(shí)現(xiàn)制的特點(diǎn)就是很難準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)債務(wù)情況。正是因?yàn)榈胤秸膫鶆?wù)底數(shù)不清，所以才有了8月開始的這場舉國審計(jì)行動。
這次審計(jì)與以往不同的是，把通過信托、回購（BT）、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務(wù)，包括中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層級的政府統(tǒng)統(tǒng)納入了審計(jì)的范圍。對于社會各界高度關(guān)注的最終的審計(jì)結(jié)果，審計(jì)署10月21日稱數(shù)據(jù)仍在匯總之中，近日將向國務(wù)院提交報告。但審計(jì)署在摸底全國債務(wù)之后對外界還是做了一個表態(tài)：盡管地方政府債務(wù)增長較快，但政府能夠穩(wěn)定地方融資平臺的債務(wù)增速，強(qiáng)化對融資平臺債券發(fā)行的控制，債務(wù)風(fēng)險不至于失控，也不大可能發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險爆發(fā)。
是不是聽到審計(jì)署的這個說法，體制內(nèi)外就風(fēng)平浪靜了呢？也不盡然，因?yàn)闊o論現(xiàn)階段地方政府債務(wù)風(fēng)險到底有沒有達(dá)到失控的邊緣，龐大的地方性政府債務(wù)的客觀存在已經(jīng)成為一個不爭的事實(shí)，而且不只是規(guī)模過度擴(kuò)張的問題，更有方式不當(dāng)甚至違規(guī)的問題，比如過度依賴于地方融資平臺、債務(wù)清償過度依賴土地等等。特別是2012年以后，融資渠道更加多元化，從過去的以表內(nèi)融資為主轉(zhuǎn)向表外融資，信托、委托信貸等方式也成為融資渠道。此外，國企或事業(yè)單位通過舉債、融資租賃、集資、BT、墊資施工、延期或拖欠付款等方式形成的債務(wù)也在快速上升這些新的舉債主題和舉債方式更加隱蔽，更加不易識別，所積累的風(fēng)險也更加難以預(yù)測。顯然，如何有效地對地方政府債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險控制，是地方政府債務(wù)管理的核心問題，也是當(dāng)前中國地方債務(wù)管理中迫切需要解決的問題。
從國際范圍考察，迄今國際上使用的債務(wù)風(fēng)險控制機(jī)制，大體分為行政控制、市場控制、規(guī)則控制和合作協(xié)商控制四種路徑，而拋棄行政控制方式，向規(guī)則控制和市場控制轉(zhuǎn)變，則是現(xiàn)代國家的普遍選擇。事實(shí)上，已經(jīng)有學(xué)者提出，建立市場化風(fēng)險評估機(jī)制和地方政府信用評級體系，實(shí)行公開透明的市場化操作，強(qiáng)化地方政府融資平臺的外部的自我約束機(jī)制，正是推進(jìn)市場控制的應(yīng)有之意。
與此同時，將地方政府債務(wù)問題納入法治軌道，進(jìn)行規(guī)則控制，也是迫切需要完成的工作。比如在巴西，歷史上曾經(jīng)由于缺乏嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律約束和必要的規(guī)制，而導(dǎo)致地方政府一度借債過度，以至于聯(lián)邦政府在1980年代和1990年代三次為地方政府因過度借債而造成的違約惡果買單。為此，巴西參議院于1998年通過了第78號決議，建立了對地方政府借債的規(guī)則控制機(jī)制，內(nèi)容包括每年的新債發(fā)行額不得超過每年政府實(shí)際純收入的18%；每年還本付息額不得超過年實(shí)際凈收入的13%；未償還債務(wù)不得超過實(shí)際年收入的2倍；以及禁止無力還本付息的政府借新債等。在我國，目前根據(jù)當(dāng)前地方政府債務(wù)的實(shí)際情況，通過《預(yù)算法》修訂，在其中設(shè)立允許地方在嚴(yán)格的規(guī)則之下發(fā)債并到資本市場上正常融資，以及增補(bǔ)防控地方債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)法律條文，顯然也是十分必要的。
除此之外，繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革，也是緩解地方政府財(cái)權(quán)與事責(zé)不匹配的重要環(huán)節(jié)。地方自主治理的能力是以財(cái)政自主為核心的，中央、省、縣三級財(cái)政都應(yīng)擁有屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權(quán)、完善的稅收征管體系及相應(yīng)的稅源和財(cái)力。說到底，地方政府稅收管理權(quán)，不是中央對地方的垂直管理，而是如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理劃分。在這個意義上，通過法律規(guī)范，處理好地方政府在政權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅基、預(yù)算、產(chǎn)權(quán)與舉債權(quán)之間的內(nèi)在關(guān)系，使得地方政府債務(wù)制度走向公開與透明，以此來實(shí)現(xiàn)舉債還債這一政府治理過程的科學(xué)決策和風(fēng)險防控。
