日前公布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）提出，“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構?！边@一提法引起廣泛關注，被視為三中全會改革亮點之一。
之所以被業(yè)界視為改革亮點，是由于我國現(xiàn)行法律不允許地方政府發(fā)債，而積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化進程，需要大量持續(xù)的資金投入城鎮(zhèn)的基礎設施建設和公共服務，因此融資難題將成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要瓶頸。
目前我國城鎮(zhèn)化建設比較普遍的地方融資方式是國家代發(fā)地方債和城投債。融資工具還比較單一，缺乏市場化的債務融資工具。顯然這難以滿足新型城鎮(zhèn)化建設多樣化融資的需求。業(yè)內(nèi)紛紛認為，《決定》的提法，意味著市政債的發(fā)行或將提上日程，不失為對城鎮(zhèn)化“輸血”的一劑良方。
接受中國經(jīng)濟時報記者采訪的專家普遍認為，地方政府獨立發(fā)債涉及《預算法》的修改，所以現(xiàn)在的融資模式短期內(nèi)不會改變，《決定》指出了未來融資制度改革的大方向，對制度規(guī)范化、地方政府負債透明化、城鎮(zhèn)化融資機制都有利好作用，但是具體落實還需要一個過程。
中央財經(jīng)大學財政學院教授溫來成對中國經(jīng)濟時報記者表示，地方政府投融資平臺公司，從法律上講需要具備獨立的法人資格；從形式上講屬于企業(yè)債，但是由于投融資平臺的特殊性，實際上屬于政府借債。因為它本身是由政府按照《公司法》有關要求拼湊起來的一個公司，主要的管理人員都是現(xiàn)任的政府公務員，許多地方，董事長、總經(jīng)理都是市長、財政局長或是水利局局長等。顯然和一般的國有企業(yè)是不一樣的，名義上是企業(yè)，實際上是政府機構。
以這種形式存在的根源是《預算法》規(guī)定地方財政預算不得赤字，地方政府不得不以企業(yè)債的形式繞開法律的限制，為當?shù)亟ㄔO籌措資金。起初依賴銀行貸款，后來則開始通過發(fā)行債券、信托產(chǎn)品、融資租賃、城市發(fā)展基金等多種方式融資。這使得地方政府的債務構成越來越復雜。對此，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部研究員劉云中表示，對于地方政府發(fā)債方式以前一直是有爭議的，原來地方政府發(fā)債是由中央政府承擔的，現(xiàn)在十八屆三中全會明確了發(fā)債的相關信息，有利于地方政府的負債行為透明化，也增加了一些融資渠道。
劉云中表示，原來《預算法》不允許發(fā)債，現(xiàn)在需要根據(jù)實際情況進行修改。而修改法律之前還有一個很重要的因素，就是三中全會中也提到了要“加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享”。地方政府發(fā)債跟企業(yè)發(fā)債一樣，都有個前提，就是建立負債表，目前地方政府負債表的問題在于不清楚范圍有多大、是不是清晰的、哪些是地方政府資產(chǎn)等。這是個復雜的問題，對政府資產(chǎn)要統(tǒng)一清楚。
目前各級政府投融資平臺數(shù)量比較多，根據(jù)國家審計署審計公報顯示，截至2010年年底，中國地方政府融資平臺公司超過6500家，2010年以后隨著國務院有關文件的下達，進行改革。溫來成表示，“從我去地方調(diào)研的情況來看，投融資平臺目前狀況還是在發(fā)展，有一些投融資平臺不僅開展業(yè)務，也開始設立自己的分公司、子公司，業(yè)務也在不斷擴展，主力也在不斷發(fā)展，以后一個非常重要的任務就是把各級投融資平臺進一步規(guī)范?！?BR>
“政府的投融資平臺主要是用于政策性投融資、公益性的或是非營利性的城市基礎設施建設。從總量上看，應該控制而不是繼續(xù)蔓延，地方政府發(fā)債要走向制度化、規(guī)范化?！睖貋沓山ㄗh。
溫來成認為，從發(fā)展的角度來講，投融資平臺在修改《預算法》后就完成了歷史任務，基本結束了。但他建議不要把投融資平臺全部撤銷，每一級政府保留一兩家投融資平臺，可以從事一些政策性金融業(yè)務，比如財政擔保、財政貸款，這些業(yè)務還可以開展。但是從地方發(fā)債的角度來講，地方債要走向地方政府自主發(fā)債。這個途徑是市場經(jīng)濟條件下各個國家通行的一種手段。特別是地方政府自主發(fā)行市政債券籌集資金，進行城市基礎設施建設比較好的渠道。
