近年來(lái)我國(guó)地方政府債務(wù)、銀行信貸快速增長(zhǎng)，盡管占GDP的比重還不算高，但持續(xù)的高增長(zhǎng)使得地方政府的債務(wù)水平和商業(yè)銀行的貸款總量被不斷拉升，已引起了市場(chǎng)的日益關(guān)注。本文僅對(duì)此做些分析，談些改革的思考。
問(wèn)題的引發(fā)
目前國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍擔(dān)心的是兩大問(wèn)題：一是地方政府的債務(wù)杠桿率趨高，擔(dān)心引發(fā)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是銀行信貸增長(zhǎng)的可持續(xù)性及結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。這種擔(dān)心實(shí)際還包括中國(guó)銀行業(yè)把相當(dāng)部分貸款直接或間接投向了潛在風(fēng)險(xiǎn)較大的地方政府融資平臺(tái)，并由此對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)性帶來(lái)更多的不確定性。
地方政府債務(wù)危機(jī)不會(huì)發(fā)生。中國(guó)的地方政府債務(wù)與國(guó)外的一些地方政府債務(wù)有很大的不同，地方政府的負(fù)債用于財(cái)政消費(fèi)性支出很少，主要是由于地方政府為履行發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)性投資引起的，由此還形成了相對(duì)應(yīng)的有效資產(chǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)影響很大，并可以在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)發(fā)揮作用。同時(shí)中央政府有足夠的財(cái)力來(lái)解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題，即使從長(zhǎng)期來(lái)看，地方政府債務(wù)的實(shí)際違約風(fēng)險(xiǎn)也大大低于市場(chǎng)預(yù)期，更不會(huì)發(fā)生債務(wù)危機(jī)。而國(guó)外的地方政府債務(wù)從表面看也是由政府公共支出引起的，但實(shí)際主要是用于財(cái)政性消費(fèi)支出，包括養(yǎng)老金等社會(huì)福利支出。這種負(fù)債對(duì)經(jīng)濟(jì)的刺激和拉動(dòng)作用十分有限，不會(huì)形成有效資產(chǎn)，且中央政府只管本級(jí)債務(wù)，對(duì)地方政府的債務(wù)不管，能否償還債務(wù)完全由地方政府自己解決，因此容易發(fā)生政府債務(wù)危機(jī)，甚至出現(xiàn)美國(guó)底特律這樣的政府破產(chǎn)事例。
潛在融資風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。盡管地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有像市場(chǎng)所擔(dān)心的那么大，但我們也必須看到，由于中國(guó)地方政府債務(wù)軟約束的長(zhǎng)期存在，加上政府的顯性信用和隱性擔(dān)保并存、市場(chǎng)的約束機(jī)制未能有效發(fā)揮，使得其債務(wù)總量持續(xù)增加，潛在的風(fēng)險(xiǎn)不斷累積，一些地方政府憑借行政力量，以少量政府資源來(lái)撬動(dòng)更多銀行融資的事例還時(shí)有發(fā)生。到2013年6月末地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)已達(dá)12.76萬(wàn)億元，其中銀行貸款9.7萬(wàn)億元，有些地方政府的債務(wù)率已較大幅度地超過(guò)100%了，潛在的融資風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)需要關(guān)注。
產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題有所加劇。地方政府債務(wù)快速增加的直接后果，不僅使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的比例失調(diào)，加大了投資占GDP的比重，而且還加劇了嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。目前中國(guó)的產(chǎn)能利用率較低，大多在70%左右，有些領(lǐng)域的產(chǎn)能利用率甚至還不到50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界可接受的水平。在地方政府的支持和樂(lè)觀預(yù)期的推動(dòng)下，大量投資形成的產(chǎn)能，超出了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行正常發(fā)展的需要，不僅加劇了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而且已呈現(xiàn)出產(chǎn)能閑置、開(kāi)工不足等問(wèn)題。但企業(yè)為了維持運(yùn)行，不得不增加融資，提高負(fù)債率；地方政府為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保持就業(yè)，仍繼續(xù)上新的建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)不斷增加地方政府直接負(fù)債或以政府信用為背景的間接負(fù)債來(lái)維持短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種依靠增加負(fù)債、提高杠桿率來(lái)維持過(guò)剩產(chǎn)能運(yùn)行的方式，風(fēng)險(xiǎn)很大。因?yàn)楫?dāng)社會(huì)總債務(wù)，包括政府債務(wù)、企業(yè)債務(wù)、個(gè)人債務(wù)的增長(zhǎng)無(wú)法進(jìn)一步拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或支持價(jià)格上升時(shí)，說(shuō)明資金的使用效率降低了，同樣的資金量已經(jīng)不能撬動(dòng)同樣的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度了，通過(guò)繼續(xù)增加負(fù)債、擴(kuò)大社會(huì)融資總量已不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)了，只能進(jìn)一步加劇產(chǎn)能過(guò)剩的風(fēng)險(xiǎn)。
貸款總量上升但效率下降。隨著地方政府和企業(yè)負(fù)債的增加，中國(guó)銀行業(yè)的貸款也從2009年開(kāi)始出現(xiàn)了快速上升，2013年1～9月又新增了7.28萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)16.39%，貸款總量已達(dá)65.46億萬(wàn)元。不僅偏離了貸款和GDP增長(zhǎng)的長(zhǎng)期趨勢(shì)，從宏觀的數(shù)據(jù)分析看，商業(yè)銀行的貸款對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用已明顯下降。過(guò)去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)10%以上的時(shí)候，貸款增長(zhǎng)15%左右，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增速下來(lái)了，只有7.7%左右，但貸款的增速還是那么高。另?yè)?jù)典型調(diào)查統(tǒng)計(jì)，單位融資產(chǎn)出的GDP，從2008年的4.49元，降為2013年5月末的1.93元。從銀行資金的流向分析來(lái)看，除了一部分融資被沉淀在生產(chǎn)流通過(guò)程中，降低了融資的效率外，有相當(dāng)部分資金被挪用了，或被用于地方政府的財(cái)政性支出，或是轉(zhuǎn)向用在了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，甚至被一些借款人用以進(jìn)行金融套利。這不僅降低了商業(yè)銀行對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資支持力度，還增大了銀行融資的風(fēng)險(xiǎn)。此外隨著我國(guó)金融體系改革的逐步深化，近年來(lái)傳統(tǒng)貸款以外的融資方式、融資產(chǎn)品越來(lái)越多，或稱表外業(yè)務(wù)，或叫金融資產(chǎn)服務(wù)業(yè)務(wù)，或說(shuō)影子銀行業(yè)務(wù)等發(fā)展迅速，在銀行經(jīng)營(yíng)中的作用也越來(lái)越重要。但此類業(yè)務(wù)因其特有的融資結(jié)構(gòu)、期限錯(cuò)配，還要通過(guò)信托等渠道發(fā)行，不僅環(huán)節(jié)多、成本高，風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)也比較高，且運(yùn)行機(jī)制更趨復(fù)雜。到2013年6月末，銀行理財(cái)產(chǎn)品的規(guī)模已近10萬(wàn)億元，其中80%是非保本產(chǎn)品不在資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)核算。這些非信貸類、非自營(yíng)業(yè)務(wù)中也有部分直接或間接流向了地方政府融資平臺(tái)和一些地方政府直接支持的項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2013年6月末，僅銀行理財(cái)融資、信托融資就有1.26萬(wàn)億元直接投向了地方政府融資平臺(tái)。
銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始顯現(xiàn)。根據(jù)披露的信息顯示，2013年上半年，銀行業(yè)的地方政府融資平臺(tái)的不良貸款率不到2%，但這不等于說(shuō)融資平臺(tái)實(shí)際的貸款風(fēng)險(xiǎn)也很小。從近期的實(shí)際情況看，國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境仍十分復(fù)雜，國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)還在不斷積聚，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)放緩、結(jié)構(gòu)性矛盾突出，實(shí)體經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流創(chuàng)造能力持續(xù)下降。在這種情況下，地方政府的償債能力也出現(xiàn)了下降，部分到期貸款通過(guò)展期和潛在風(fēng)險(xiǎn)增大，被分類為“關(guān)注”的地方政府融資平臺(tái)貸款開(kāi)始增加，還有更多的到期貸款通過(guò)據(jù)實(shí)定貸或再融資等方式來(lái)維持其貸款質(zhì)量分類的正常。
問(wèn)題的分析
上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，既有歷史延續(xù)累積下來(lái)的，也有近期出現(xiàn)的新情況。只有把引發(fā)問(wèn)題的癥結(jié)分析清楚了，才能找出解決問(wèn)題的有效途徑。
地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)、融資權(quán)等不匹配。按現(xiàn)行規(guī)定，地方政府有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，但除了規(guī)定的地方稅費(fèi)等收入外，沒(méi)有對(duì)外借款融資的權(quán)限，遇到需先支后收的問(wèn)題就不好辦了，為了依法合規(guī)，地方政府只能通過(guò)所謂的融資平臺(tái)來(lái)向銀行進(jìn)行融資。這類平臺(tái)公司的融資，從表面上看是企業(yè)的融資行為，實(shí)質(zhì)就是地方政府的融資行為，借來(lái)的資金主要供地方政府使用，其中部分還被用于了財(cái)政性消費(fèi)支出。這既規(guī)避了法規(guī)上地方政府不能自行對(duì)外舉債的規(guī)定，又實(shí)實(shí)在在地獲得了銀行的融資。而且地方政府通過(guò)其平臺(tái)公司所獲得的融資總量越來(lái)越大，債務(wù)率不斷提高，形成了一個(gè)巨大的地方政府獲取融資的灰色地帶。由于有明確地方政府不能向外融資借款的規(guī)定，也就沒(méi)有對(duì)地方政府融資平臺(tái)借款的控制或約束機(jī)制，給地方政府提供了一個(gè)不受約束的融資渠道。同時(shí)也出現(xiàn)了一些資金、資源損失浪費(fèi)較為嚴(yán)重的現(xiàn)象，如有的地方政府急于求成、急于出政績(jī)而盲目決策，把面上的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為政績(jī)，夸大渲染，對(duì)其背后的財(cái)政狀況、政府欠賬有多少、怎么來(lái)償還等問(wèn)題既搞不清楚，也不承擔(dān)責(zé)任。這就如同忽略環(huán)境保護(hù)一樣，一些地方表面看經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)很好，但深入進(jìn)去就會(huì)發(fā)現(xiàn)大堆的環(huán)境污染欠賬，需要后面更多的投入來(lái)治理償還。
投融資體制還沒(méi)有理順。在現(xiàn)行的投融資體制下，地方政府的事權(quán)過(guò)寬過(guò)大，承擔(dān)了過(guò)多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任。一些公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)入門檻較高，社會(huì)資本、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)入；投資項(xiàng)目的審批更是比較復(fù)雜，其所涉及體制、機(jī)制等方方面面的問(wèn)題很多；有些領(lǐng)域在法律法規(guī)、政策制度層面雖有原則的開(kāi)放規(guī)定，但還不夠具體，操作起來(lái)仍有不少難度。主要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、城市配套建設(shè)項(xiàng)目，基本還是由地方政府包下來(lái)。加上融資渠道比較狹窄，可用的融資工具不多，項(xiàng)目建設(shè)所需資金，主要是依靠銀行融資解決。對(duì)其他渠道的融資工具，包括股權(quán)融資方式等還不夠方便，還有不少的限制，使得大量的地方政府融資需求都集中涌向了銀行，從而導(dǎo)致銀行貸款投向結(jié)構(gòu)的失衡。據(jù)測(cè)算，有15%以上的銀行貸款直接投向了地方政府融資平臺(tái)，加大了中國(guó)銀行業(yè)融資規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的壓力，這也是中國(guó)銀行業(yè)存在的一個(gè)突出問(wèn)題。
監(jiān)管過(guò)于傳統(tǒng)，效率有待提高。面對(duì)地方政府如此規(guī)模巨大的融資總量、融資需求以及潛在的融資風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管部門缺乏有效的監(jiān)管手段和工具，只是不斷強(qiáng)調(diào)要求商業(yè)銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的融資總量進(jìn)行控制，而實(shí)際除了對(duì)商業(yè)銀行的資本充足率、貸存比等監(jiān)管指標(biāo)的約束外，主要是靠窗口指導(dǎo)或行政性手段，沒(méi)有規(guī)范的監(jiān)管工具。這樣的監(jiān)管方式在現(xiàn)行情況下，很難取得好的成效。其一，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管口徑過(guò)大、范圍過(guò)寬，且又主要是按名單進(jìn)行監(jiān)管，成本很高，既費(fèi)人力，又效率低下，還占用了大量的監(jiān)管資源。由于對(duì)地方政府的財(cái)政支出根本就不在監(jiān)管部門的事權(quán)內(nèi)，銀行監(jiān)管部門很難對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。對(duì)地方政府的行為更是無(wú)法監(jiān)管、難以控制，而地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又主要集中在融資的用途和效率上。如把借入的資金用于彌補(bǔ)財(cái)政性資金缺口，尤其是用于財(cái)政性的消費(fèi)支出等方面，按現(xiàn)行對(duì)地方政府融資平臺(tái)全口徑監(jiān)管的方式是很難能控制的。從融資的償還上來(lái)分析，對(duì)地方政府融資平臺(tái)的融資還款來(lái)源，主要依據(jù)是對(duì)地方政府未來(lái)財(cái)政收入的預(yù)期判斷，這本身就存在很大的不確定性。這種預(yù)期若在經(jīng)濟(jì)下行期，不確定性就更大了。其二，對(duì)地方政府的實(shí)際負(fù)債情況不僅一家銀行很難搞清楚，監(jiān)管部門也基本不掌握。如對(duì)某一地方政府的債務(wù)總量是多少，債務(wù)率是否已突破規(guī)定的限制，是否存在過(guò)度融資，償債來(lái)源是否有保證等問(wèn)題，監(jiān)管部門也很難搞清楚。因此對(duì)商業(yè)銀行也就很難能提供有效的風(fēng)險(xiǎn)提示和風(fēng)險(xiǎn)防范的指導(dǎo)幫助，對(duì)地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行也只能憑著自身的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力來(lái)把控。其三，由于受到貸存比的監(jiān)管限制，有的銀行通過(guò)同業(yè)票據(jù)買入返售、信托收益權(quán)買入返售等方式，向有融資需求的地方政府融資平臺(tái)提供融資，對(duì)此監(jiān)管部門也缺乏有效監(jiān)管。采用這種方式不僅可以規(guī)避貸存比的限制，而且風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重低，僅為25%,低于普通貸款100%的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重要求，這使一些同業(yè)資產(chǎn)占比大的銀行，就可以減少監(jiān)管資本的占用。
銀行對(duì)地方政府的融資風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防控能力弱。由于銀行對(duì)地方政府融資平臺(tái)的融資用途基本不考慮，即使提了管理要求，實(shí)際也很難能做到，其主要是基于地方政府的融資有土地抵押，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估中又主要是以對(duì)未來(lái)土地出讓的預(yù)期價(jià)值為基礎(chǔ)。如果宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生變化，或政策調(diào)整等一些不確定因素的影響，未來(lái)土地的市場(chǎng)價(jià)值出現(xiàn)持續(xù)低于預(yù)期，那么所抵押的土地就難以按預(yù)期價(jià)值出讓變現(xiàn)，地方政府的償債風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)凸顯，潛在風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)即刻轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，銀行貸款就會(huì)出現(xiàn)較大面積的不良。這也是目前市場(chǎng)上對(duì)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)憂的緣由。
此外，由于銀行把大量的融資投向了地方政府融資平臺(tái)，也在一定程度上影響了對(duì)小微企業(yè)的融資支持。因?yàn)樵谝欢〞r(shí)期內(nèi)，銀行受到資本補(bǔ)充和存貸比等監(jiān)管指標(biāo)的約束，其貸款總量是有限的，是一個(gè)確定的量，對(duì)地方政府的貸款增加多了，就必然會(huì)影響到對(duì)小微企業(yè)等的貸款支持。
目前中國(guó)銀行業(yè)的貸款總量已是全球最大了，幾家大銀行的貸款余額在全球同業(yè)中都已名列前茅，再以這種方式發(fā)展下去，其所累積的不只是信用風(fēng)險(xiǎn)，其他的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也會(huì)凸顯出來(lái)。因此探索通過(guò)體制和機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)調(diào)整地方政府融資需求總量及其結(jié)構(gòu)，厘清和規(guī)范地方政府債務(wù)，控制和降低地方政府融資的增速，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中宏觀金融調(diào)控、金融監(jiān)管和商業(yè)銀行自身風(fēng)險(xiǎn)管理中一個(gè)非常重要的問(wèn)題。
問(wèn)題的解決
地方政府的債務(wù)問(wèn)題、融資風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是十分復(fù)雜的，不能就事論事地來(lái)考慮，必須要準(zhǔn)確地把握其實(shí)質(zhì)，更要通過(guò)對(duì)現(xiàn)行體制、機(jī)制的深化改革來(lái)解決，使地方政府的投資減少、債務(wù)降低，使銀行對(duì)地方政府的直接或間接融資減少，騰出更多的信貸資源來(lái)支持小微企業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
加快投融資體制改革的步伐。要在保持經(jīng)濟(jì)合理增長(zhǎng)的前提下，降低地方政府過(guò)高的負(fù)債率，減少地方政府對(duì)銀行的非理性融資需求。出路之一是改革現(xiàn)行的投融資體制，改善投融資供給管理，加快投融資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并配套進(jìn)行行政改革，調(diào)整縮小地方政府的事權(quán)。解決投融資體制問(wèn)題，不只是下放一些審批權(quán)的問(wèn)題，也不只是中央政府和地方政府的事權(quán)劃分問(wèn)題，更重要的是把一部分投融資領(lǐng)域開(kāi)放給市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)供需。要進(jìn)一步降低一些公共領(lǐng)域投資準(zhǔn)入的門檻，引入更多的民營(yíng)資本，還要充分利用資本市場(chǎng)工具，健全多元化的融資格局。簡(jiǎn)單地過(guò)快壓降地方政府的債務(wù)既有可能造成資產(chǎn)價(jià)格下降，難以確保穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)，更會(huì)加劇金融風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)實(shí)的條件看，深化投融資體制改革的條件進(jìn)一步成熟，民間資本的數(shù)量已積累了一定的規(guī)模，可以進(jìn)入到一些資本或資金密集型領(lǐng)域。同時(shí)更重要的是民間資本所有人對(duì)市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力、評(píng)估能力、承受能力也大大提高了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年上半年，民間固定資產(chǎn)投資占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重（不含農(nóng)戶）已達(dá)到62%，民間投資總規(guī)模已達(dá)到9.37萬(wàn)億元，大約比2010年同期翻了一番。
加快出臺(tái)地方政府直接發(fā)行債券的政策。地方政府直接發(fā)行債券可以從根本上解決地方政府的融資渠道問(wèn)題，在調(diào)整和縮小地方政府事權(quán)的同時(shí)，要把地方政府的履職事權(quán)與財(cái)權(quán)、融資權(quán)有機(jī)匹配起來(lái)，使地方政府能夠更有效地履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的職能，承擔(dān)管理地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。地方政府直接發(fā)債，可以規(guī)范地方政府的債務(wù)融資預(yù)算，使地方政府的財(cái)政收支狀況更加公開(kāi)透明，預(yù)算約束更有效率。同時(shí)徹底解決地方政府融資平臺(tái)這個(gè)灰色地帶，對(duì)平臺(tái)公司該撤銷的撤銷，該整合的整合，需保留下來(lái)的，要嚴(yán)格按公司法等法律法規(guī)來(lái)改造，規(guī)范其公司治理、經(jīng)營(yíng)模式，使之成為真正的自負(fù)盈虧的實(shí)體企業(yè)。其與地方政府的資金往來(lái)要嚴(yán)格規(guī)范，地方政府不得隨意侵占挪用。地方政府的建設(shè)項(xiàng)目也要嚴(yán)格按市場(chǎng)化原則，公開(kāi)、公平、依法、合規(guī)辦理，相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠也要在明處。有沒(méi)有補(bǔ)貼、優(yōu)惠，有多少補(bǔ)貼、優(yōu)惠，什么時(shí)候到位等，也都要按市場(chǎng)原則辦，不僅要公開(kāi)，還須有明確的合同約定，違約了也要訴至法律，依法執(zhí)行。對(duì)地方政府的發(fā)債要有嚴(yán)格的法規(guī)制度管理，發(fā)行債券須納入預(yù)算，且經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。以此規(guī)范地方政府的融資，約束地方政府的投資行為，減緩地方政府投資的增長(zhǎng)速度，避免決策上的隨意性、盲目性。盡管這一改革會(huì)在短期內(nèi)給經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行帶來(lái)一定的壓力，但從長(zhǎng)期來(lái)看則可以使整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展更加穩(wěn)定和可持續(xù)。
進(jìn)一步拓寬直接融資渠道。國(guó)家要積極引導(dǎo)和吸引民間資本向城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資，采取股權(quán)投資等直接融資方式來(lái)替代部分間接融資方式。把傳統(tǒng)的一些地方政府投資領(lǐng)域中大量的貸款等間接融資債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯尤谫Y，轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g投資者的股權(quán)投資，共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府可以把部分有效資產(chǎn)的股份、股權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)過(guò)資產(chǎn)評(píng)估后部分或全部轉(zhuǎn)讓出去，實(shí)行資產(chǎn)重組或私有化，降低地方政府持有資產(chǎn)的股份。這樣還可以降低社會(huì)儲(chǔ)蓄率。特別要強(qiáng)調(diào)的是，地方政府對(duì)有效資產(chǎn)股權(quán)、股份的出售轉(zhuǎn)讓，不能等到?jīng)]有現(xiàn)金流來(lái)償還融資本息的時(shí)候，如是這樣，其資產(chǎn)就會(huì)縮水，甚至根本就無(wú)法出售了，也轉(zhuǎn)讓不出去了。所以應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)預(yù)期較好的時(shí)機(jī)，及時(shí)出售轉(zhuǎn)讓。地方政府履職所需的一些公共服務(wù)，不一定全都要自己擁有，可以通過(guò)向市場(chǎng)、向投資者購(gòu)買的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。對(duì)部分有收益的資產(chǎn)項(xiàng)目投資人，既可以是法人也可以是自然人，既可以是境內(nèi)的投資人也可以是境外的投資人。通過(guò)出讓部分或全部股權(quán)的方式，不僅可以收回投資或提前償還銀行貸款，還可以取得投資收益。同時(shí)在一些地方政府投資建設(shè)的項(xiàng)目中有其他股權(quán)參入，不僅可以減少政府的投資，降低地方政府債務(wù)率快速上升的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)外融資的壓力，還可以降低投資項(xiàng)目決策的盲目性和建設(shè)成本、提升項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的效率、增加項(xiàng)目運(yùn)作的透明度。又可避免因政府投資減少給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來(lái)的影響，更可以活躍股權(quán)交易市場(chǎng)，撬動(dòng)更多的社會(huì)投資。
加快推進(jìn)地方政府資產(chǎn)支持證券化。國(guó)家應(yīng)加快金融改革，采用更多的金融工具來(lái)解決地方政府的資金需求，加快推行地方政府資產(chǎn)支持證券化是一項(xiàng)重要舉措，可以實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的長(zhǎng)期化、穩(wěn)定化?，F(xiàn)在地方政府從表面看都是負(fù)債經(jīng)營(yíng)，都背負(fù)了大量的債務(wù)，還把大量的土地抵押給了商業(yè)銀行，每年又得支付相當(dāng)數(shù)量的融資利息。為緩解財(cái)政壓力，地方政府還可以把其擁有的部分有穩(wěn)定收益的資產(chǎn)，經(jīng)金融技術(shù)處理，通過(guò)證券化的方式，獲得可觀的資金，這也是解決地方政府所需長(zhǎng)期資金支持的重要途徑。如以高速公路運(yùn)營(yíng)期車輛通行費(fèi)等各項(xiàng)收入為基礎(chǔ)，將全國(guó)9.6萬(wàn)公里的高速公路進(jìn)行資產(chǎn)支持證券化，僅此就可以盤活數(shù)量可觀的政府投資形成的資產(chǎn)，提前歸還大量地方政府融資平臺(tái)的貸款，緩解地方政府短期內(nèi)的還本付息壓力。再如地方政府所擁有的水、電、氣等設(shè)施都可以通過(guò)地方政府資產(chǎn)支持證券化的方式來(lái)盤活。只要設(shè)定的條件合理、科學(xué)，有投資價(jià)值，就一定能夠吸引投資者。不僅如此，通過(guò)地方政府資產(chǎn)支持證券化，使得其經(jīng)營(yíng)更加透明，監(jiān)督更加有效，對(duì)消除產(chǎn)生腐敗、浪費(fèi)和低效率的土壤條件，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率也都十分有益。
商業(yè)銀行要加快金融創(chuàng)新。在適應(yīng)國(guó)家投融資體制和地方政府融資模式改革的過(guò)程中，銀行還將面對(duì)市場(chǎng)投資的多元化，傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)的萎縮，資金分流壓力的增大，加上利率市場(chǎng)化的推進(jìn)等一系列挑戰(zhàn)。商業(yè)銀行的出路只有一條，就是加速自身經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)型，要在貸款總量、收益增速減緩、比重降低的同時(shí)必須加大金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新，提高中間業(yè)務(wù)、增值業(yè)務(wù)的收入占比。通過(guò)優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展不占用資本或風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重低的業(yè)務(wù)，并通過(guò)信貸資產(chǎn)證券化等方式把一部分低收益資產(chǎn)轉(zhuǎn)出表內(nèi)，降低貸款類資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的占比，把控好適度的杠桿率。特別是地方政府融資方式改變后所帶來(lái)的債券承銷業(yè)務(wù)、地方政府資產(chǎn)支持證券化業(yè)務(wù)、債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)業(yè)務(wù)等方面，做好對(duì)地方政府的非融資類金融服務(wù)。商業(yè)銀行還必須要在提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的效率上下功夫，練好內(nèi)功，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防控能力，把更多的融資投向小微企業(yè)、投向“三農(nóng)”、投向居民消費(fèi)領(lǐng)域，提高這部分融資在銀行資產(chǎn)業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)收入中的比重，使之真正成為商業(yè)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略領(lǐng)域、成為提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)效益的內(nèi)在需要。
改善和創(chuàng)新監(jiān)管方式。隨著地方政府投融資體制、機(jī)制的逐步完善，對(duì)中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展是一個(gè)利好，可以進(jìn)一步促進(jìn)金融混業(yè)格局深化，地方政府作為投融資主體的需求日益多樣化，又會(huì)觸發(fā)信貸、貨幣、資本市場(chǎng)交叉性工具的進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新。商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)可以在信貸、金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、滿足直接融資需求的投資銀行業(yè)務(wù)，滿足理財(cái)客戶高收益率需求的股權(quán)業(yè)務(wù)等新興領(lǐng)域顯示出更大的發(fā)展?jié)摿?。監(jiān)管部門要秉持積極穩(wěn)健、合規(guī)發(fā)展的監(jiān)管原則，始終把商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)作為監(jiān)管的首要目標(biāo)，督促其做到風(fēng)險(xiǎn)和收益相匹配。尤其對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)各類同業(yè)業(yè)務(wù)的監(jiān)管措施要進(jìn)一步嚴(yán)格，更要采取有效的監(jiān)管措施來(lái)避免資金在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)循環(huán)，避免過(guò)度金融化。央行要維持中性偏緊的貨幣環(huán)境，采取多種金融創(chuàng)新工具，通過(guò)激活存量資產(chǎn)來(lái)盤活存量貨幣、信貸，降低社會(huì)融資總量過(guò)快增長(zhǎng)的勢(shì)頭，促進(jìn)改變主要依賴債務(wù)擴(kuò)張來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的模式。
