來源：現(xiàn)代咨詢 作者：彭軍鋮 葉 翔 郝中中 2019年3月5日上午，國務(wù)院總理李克強(qiáng)代表國務(wù)院向十三屆全國人大二次會(huì)議作政府工作報(bào)告。本次報(bào)告回顧了2018年政府工作，概括了2019年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和政策取向，并提出了2019年政府工作任務(wù)。報(bào)告對(duì)地方政府和國有企業(yè)，做出了“各級(jí)政府要過緊日子”“強(qiáng)化底線思維”“規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制”“加快國資國企改革”等關(guān)鍵表述。 一、積極財(cái)政加力提效，籌資節(jié)流減稅降費(fèi)
積極的財(cái)政政策要加力提效。2018年我國發(fā)展面臨多年少有的國內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻形勢，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)新的下行壓力。為了確保經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間，2019年要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，綜合考量財(cái)政收支、專項(xiàng)債券發(fā)行等因素，適度提高全國財(cái)政赤字率。改革完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，緩解困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力。
各級(jí)政府要過緊日子。減稅降費(fèi)直擊當(dāng)前市場主體的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，2019年要確保減稅降費(fèi)落實(shí)到位，全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)近2萬億元，這會(huì)給各級(jí)財(cái)政帶來很大壓力。為了支持企業(yè)減負(fù)，本次政府工作報(bào)告提出“各級(jí)政府要過緊日子，想方設(shè)法籌集資金”，壓減一般性支出和“三公”經(jīng)費(fèi)，中央政府將增加特定國有金融機(jī)構(gòu)和央企上繳利潤。
二、強(qiáng)化底線思維防風(fēng)險(xiǎn)，采用市場方式化債務(wù)
防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)要強(qiáng)化底線思維。十九大報(bào)告提出，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)位于三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首。2019年1月21日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班開班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)，提高防控能力著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。此后，各地政府在開展防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作過程中，“底線思維”一詞被多次提及。本次政府工作報(bào)告也指出，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)要強(qiáng)化底線思維，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿，防范金融市場異常波動(dòng)，穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，各級(jí)政府在處理債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中要始終堅(jiān)持“底線思維”，健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格查處各類違法違規(guī)融資行為，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
鼓勵(lì)采取市場化方式，妥善解決融資平臺(tái)到期債務(wù)問題。融資平臺(tái)在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中發(fā)揮了重要作用，但融資平臺(tái)債務(wù)問題也一直困擾著各地政府。自2014年底地方政府債務(wù)全面清理甄別之后，如何解決融資平臺(tái)債務(wù)問題成為地方政府的一道難題。在本次政府工作報(bào)告中，四次提到“債務(wù)”，三次提到“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，可見地方政府及融資平臺(tái)債務(wù)問題一直受到中央高度重視。報(bào)告提到，2019年擬安排地方政府專項(xiàng)債券2.15萬億元，比去年增加8000億元，為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持，也為更好防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造條件。要有效發(fā)揮地方政府債券作用，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。對(duì)于融資平臺(tái)到期債務(wù)問題，鼓勵(lì)采取市場化方式解決，不能搞“半拉子”工程。
三、加大預(yù)算公開改革力度，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制
加大預(yù)算公開改革力度，推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志，是強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)施有效監(jiān)督的重大改革舉措。近年來，在黨中央和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，地方各級(jí)財(cái)政部門積極推動(dòng)建立預(yù)算公開制度體系，取得了顯著成效。然而，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題始終困擾著地方政府的財(cái)政預(yù)算，迫使地方政府在正常的舉債融資之外，還得依靠融資平臺(tái)“輸血”。因此，除了預(yù)算公開，本次政府工作報(bào)告還提出，要推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，從制度上解決地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)的問題。
規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制。自2014年修訂的預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號(hào)實(shí)施以來，地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效。但個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債融資時(shí)有發(fā)生，如為融資平臺(tái)提供擔(dān)保、向PPP社會(huì)資本方承諾最低收益等，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。2017年4月，財(cái)政部等六部委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負(fù)面清單，正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債融資行為。因此，自2014年以來，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制一直是防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)、解決地方政府債務(wù)問題的一項(xiàng)長效舉措。本次政府工作報(bào)告依然要求規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，說明在2019年乃至接下來的幾年內(nèi)，規(guī)范舉債融資機(jī)制仍是地方政府防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要任務(wù)。
四、加強(qiáng)和完善國資監(jiān)管，國企改革步入重點(diǎn)突破期
突出了加強(qiáng)和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的主題。國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，科學(xué)的國有資產(chǎn)管理體制是國有企業(yè)沿著正確方向改革發(fā)展的重要制度保障。在深化國有資產(chǎn)管理體制改革方面，近年來有多項(xiàng)文件相繼發(fā)布，如《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63 號(hào)）、《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》（國辦發(fā)〔2017〕38 號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》（國發(fā)〔2018〕23 號(hào)）。本次政府工作報(bào)告提出，加強(qiáng)和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管，推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值。加強(qiáng)和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的核心是要優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。
積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革。混合所有制改革作為國資國企改革的重要突破口，目前已經(jīng)加速進(jìn)入批量落地期。今年兩會(huì)期間，多家央企提出擴(kuò)展混改的廣度和深度，且中央已經(jīng)敲定了試點(diǎn)名單，正加速推動(dòng)相關(guān)工作。本次政府工作報(bào)告提出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。通過混合所有制改革，可以將國有企業(yè)競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場，促使國有企業(yè)改革創(chuàng)新，不斷增強(qiáng)發(fā)展活力和核心競爭力。混合所有制改革也為轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司提供了一條出路，融資平臺(tái)公司作為國有企業(yè)，開展混合所有制改革是適應(yīng)當(dāng)前國企改革大趨勢、提高自身經(jīng)營實(shí)力的積極探索。進(jìn)行混合所有制改革，引入非公有制經(jīng)濟(jì)，從而進(jìn)一步完善融資平臺(tái)公司產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度，盤活國有資產(chǎn)，提升融資平臺(tái)公司的經(jīng)營效率和市場化運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。政府工作報(bào)告中指出，國有企業(yè)要完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。通過完善現(xiàn)代企業(yè)制度，目的是激發(fā)國有企業(yè)活力，切實(shí)提高企業(yè)的核心競爭力。在主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類子企業(yè)推進(jìn)經(jīng)理層任期制和契約化管理。改革國有企業(yè)工資決定機(jī)制，完善職工工資總額管理制度體系，合理拉開收入分配差距，充分調(diào)動(dòng)廣大職工積極性。全面實(shí)施以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場化用工制度。
依法處置“僵尸企業(yè)”。政府工作報(bào)告中指出依法處置“僵尸企業(yè)”。各級(jí)政府要用“傷其十指不如斷其一指”的決心持續(xù)推進(jìn)“處僵治困”，認(rèn)真抓好全“僵尸企業(yè)”、特困企業(yè)處置治理工作，努力實(shí)現(xiàn)年底前“僵尸企業(yè)”基本出清和特困企業(yè)整體盈利。開展中央企業(yè)虧損子企業(yè)全面排查摸底，做好重點(diǎn)企業(yè)改革脫困工作。
深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革。政府工作報(bào)告中指出，將深化電力、油氣、鐵路等領(lǐng)域改革，自然壟斷行業(yè)要根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開，將競爭性業(yè)務(wù)全面推向市場。深化電力體制改革, 推動(dòng)交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行, 加快推進(jìn)電力市場化交易, 穩(wěn)步推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn), 擴(kuò)大增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)。 在加強(qiáng)成本監(jiān)審調(diào)查基礎(chǔ)上, 深入推進(jìn)第二個(gè)監(jiān)管周期輸配電價(jià)改革, 繼續(xù)推進(jìn)石油、 天然氣、 交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域價(jià)格改革。政府工作報(bào)告明確將“網(wǎng)運(yùn)分開”（指的是基礎(chǔ)設(shè)施與運(yùn)用設(shè)施的生產(chǎn)商、供應(yīng)商、用戶實(shí)施市場主體的分離）寫入，說明在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤艛嘈袠I(yè)網(wǎng)運(yùn)分開，多數(shù)領(lǐng)域?qū)⑾龎艛啵敫偁?，走向市場?/p>
