新常態(tài)下，GDP增長已不再是各級地方政府追求發(fā)展的唯一目標，我國單純依靠投資拉動的經(jīng)濟增長模式將逐漸改變，城投公司作為地方政府投融資主體的歷史使命也將基本完成，由此政府平臺公司將隨之步入轉(zhuǎn)型發(fā)展期。與此同時，各級地方政府對城投公司的回收信用資源、減少信用供給等做法將逐漸增加或?qū)⒊蔀槌B(tài)。
政府和平臺的關(guān)系已悄然發(fā)生變化，二者的關(guān)系重構(gòu)勢在必行。
從政策導(dǎo)向看政府和平臺關(guān)系變化
城投公司在全國范圍內(nèi)的發(fā)展則要追溯到2008年。為應(yīng)對國際金融危機，國家推出“四萬億”刺激計劃，支持有條件的地方政府組建投融資平臺，通過發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬政府投資項目配套資金的融資渠道。在此政策強刺激下，新的城投公司猶如雨后春筍般相繼成立，并由省、直轄市級擴展到了地級市和區(qū)縣。自此城投公司的發(fā)展步入快車道，各級地方政府和平臺的關(guān)系進入蜜月期。
盡管國家自2010年開始陸續(xù)出臺相關(guān)政策規(guī)范城投公司發(fā)展，諸如《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）、關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財預(yù)〔2012〕463號）等文件，但在分稅制體制和地方經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力推動之下，這一階段政策的出臺絲毫沒有抑制住城投公司大規(guī)模舉債融資發(fā)展的勢頭。此時的政府和平臺關(guān)系愈加緊密，可以說是“剪不斷，理還亂”。
作為開啟新時期城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的標志性政策文件，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）（以下簡稱43號文）文中規(guī)定，“明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)”。該政策文件首次從債務(wù)關(guān)系角度，對政府和平臺公司的關(guān)系進行約束和界定。眾所周知，債務(wù)關(guān)系屬于地方政府和平臺關(guān)系中核心要素，從此二者的關(guān)系漸行漸遠。
2017年是進一步規(guī)范和理順政府和平臺關(guān)系的政策年。《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）文件要求切實加強融資平臺公司融資管理，文件規(guī)定“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資”。政策導(dǎo)向和倒逼之下，市場化轉(zhuǎn)型已成為城投公司發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，尤其是在新時期規(guī)范地方政府舉債，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的政策和背景之下，政府和平臺的政企關(guān)系愈加清晰。
舊有城建投融資體制下的政府和平臺關(guān)系剖析
43號文的出臺基本宣告了我國舊有城建投融資體制的終結(jié)。而這一時期的城建投融資體制的顯著特征是，“以各級地方政府信用背書為支撐，以城投公司作為主要融資載體”。在舊有的城建投融資體制形成和發(fā)展過程中，亦形成了政府和平臺之間的相互依附關(guān)系，即平臺依賴政府信用支持存在和發(fā)展，政府依賴平臺解決城建資金問題。
如果我們將二者之間的依附關(guān)系進行更深層次定義的話，舊有城建投融資體制下的政府和平臺關(guān)系可以定性為“委托-代理”關(guān)系。城投公司主要是代表政府進行相關(guān)項目的投融資和工程建設(shè)管理，并作為城市建設(shè)融資項目的代融資主體、項目實施的執(zhí)行者、項目資金運用的管理者和項目后評估的組織者。此時的平臺角色可以定位為地方政府融資代理人和政府職能的延伸者，恰恰是這種特殊的職能定位，使其無法擺脫政府行政上的約束，二者從而形成密不可分的依賴關(guān)系。
同時城投公司以政府信用為依托進行融資。作為政府投資項目的代融資主體，城投公司自身的融資能力極為有限，必須積極爭取與所承擔(dān)任務(wù)相匹配的財政、土地、政策等政府支持，在此基礎(chǔ)上積極運作各類政府資源才能夠確保融資任務(wù)的順利完成。
舊有的“委托-代理”關(guān)系之下，導(dǎo)致的結(jié)果是嚴重的政企不分。平臺處于政府部門、企業(yè)和事業(yè)單位之間，自身身份難以界定?！安块T化管理嚴重”現(xiàn)象的普遍存在讓我們有理由將平臺的身份更多的時候定性為政府部門。所以從這個角度上講，傳統(tǒng)的政府和平臺之間不是政企關(guān)系，也不是政資關(guān)系，更不是政府和市場之間的關(guān)系。更多的是一種扭曲的政府與其職能部門之間的內(nèi)部關(guān)系。
新型政府平臺關(guān)系的重構(gòu)思考
（一）兩種管理關(guān)系要不得，一種關(guān)系需建立
城投公司是一種中國特色的產(chǎn)物，“鶴立雞群”，管理關(guān)系上不隸屬于任何部門。各級城投公司往往是由一個區(qū)域內(nèi)的政府最高層級的領(lǐng)導(dǎo)主管，而且城投公司開展的諸多工作都離不開主管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)之下多個職能部門的支持和配合。不同領(lǐng)導(dǎo)的管理能力、管理風(fēng)格以及管理精力投入多寡導(dǎo)致政府對平臺的管理狀態(tài)不同。
現(xiàn)實之中，兩種管理關(guān)系需要打破和摒棄，筆者形象將其定義為“保姆式管理”和“后媽式管理”。其中保姆式管理是指政府對平臺的管理事無巨細或事必躬親，實行平臺公司凡事必匯報，無具體行政指令不行動的做法，這種管理關(guān)系在現(xiàn)實之中表現(xiàn)的比較普遍。
后媽式管理則是管理的另一種極端狀態(tài)，即凡事平臺自主決策，政府漠視或放手不管。這種管理關(guān)系也在少部分地區(qū)中存在。
無論哪一種關(guān)系都需要努力被改變，保姆式管理帶來的嚴重后果是平臺公司缺乏自主決策經(jīng)營權(quán)，使得政府在對平臺管理的部門化管理現(xiàn)象愈發(fā)嚴重，城投公司的市場化轉(zhuǎn)型之路將無從談起。而后媽式的管理則更不可取，導(dǎo)致的直接后果可能是政府官員瀆職，嚴重的是造成國有資產(chǎn)的流失和區(qū)域地方政府債務(wù)風(fēng)險的集聚。
我們需要做的是，在上述兩種關(guān)系之間尋找到一個最佳平衡點。筆者將該種政府和平臺的關(guān)系形象的比喻為“佛祖和悟空”的關(guān)系。面對嚴峻的政策形勢，面對新時期新的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，平臺公司應(yīng)該具備如悟空的“七十二般變化”和“上天入地”等降妖除魔、神通廣大的能力，這恰恰是政府（佛祖）所期望的。而悟空本領(lǐng)再高卻永遠也跑不出佛祖的手掌心，而我們知道，佛祖沒有什么大事是不去找悟空的。這個比喻雖然形象，但實現(xiàn)卻是件難事。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的管理思維打破和轉(zhuǎn)變需要時間和雙方的磨合，另一方面國資國企改革大背景下政企管理關(guān)系重構(gòu)更需要不斷的嘗試和探索。
（二）新型政企管理關(guān)系重構(gòu)路徑探索
新時期，政府和平臺的關(guān)系應(yīng)從過去的政府和部門內(nèi)部關(guān)系向政企關(guān)系以及政府和市場的關(guān)系轉(zhuǎn)變。這是處理新時期政府和平臺關(guān)系需要遵照的基本原則，也是城投公司能否實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)遵循的基本原則。而政府的管理方式變革是構(gòu)建新型政府與平臺關(guān)系的關(guān)鍵，這些管理方式變革的核心在于將過去“管制型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫硇驼?；將“政府駕馭平臺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢?wù)平臺”。
“政企不分，政資不分”是目前實現(xiàn)平臺公司未來發(fā)展轉(zhuǎn)型首先需要突破的障礙之一。在現(xiàn)實背景和平臺未來清晰的發(fā)展趨勢之下，太多的政府依然沒有突破對平臺公司“部門化管理”這一舊有的管理理念和指導(dǎo)思想。試想如果指導(dǎo)思想出現(xiàn)偏差，那么在指導(dǎo)思想之下的具體舉措多半會出現(xiàn)問題。
目前首要的問題是，各級地方政府對平臺的管理核心要解決以下問題：第一，明晰管理原則，即解決為什么要管的問題；第二，厘清政府對平臺公司的管理邊界，即解決管什么和管到什么程度的問題；第三，確立管理手段和方式，即解決到底如何管的問題。
建議將“以放為主，放管結(jié)合”作為管理原則。原因在于管理的目的是實現(xiàn)未來平臺公司轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展，而不是仍然單純將平臺公司作為“政府的融資工具”看待。如果還有一個原則就是“分類監(jiān)管”。未來政府應(yīng)重點管理平臺公司的國有資本布局，規(guī)范平臺公司的資本運作（投資+融資），關(guān)注或提高平臺公司的資本投資回報，以及最大限度的實現(xiàn)平臺公司國有資產(chǎn)的保值增值等。在平臺的政府投資項目和融資管理手段上，政府不應(yīng)該是是行政指令和強行考核，而更多的應(yīng)是引導(dǎo)平臺公司如果開展市場化的投融資行為。即引導(dǎo)形成平臺自主或自發(fā)舉債融資和投資，同時亦是解決城市建設(shè)和發(fā)展這樣一種機制。
在管理方式和手段上，應(yīng)該由過去的政府或政府主管領(lǐng)導(dǎo)對平臺公司的直接管理向優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮各平臺公司董事會、監(jiān)事會的職能和作用轉(zhuǎn)變。改變過去“內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)”的現(xiàn)象，這也是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的根本所在。該種狀態(tài)之下，政府只需管好“董事會，監(jiān)事會”即可。
四、結(jié)束語
新型政府平臺關(guān)系的構(gòu)建，既需要政府一方主動打破舊有的管理思維，更需要城投公司的積極探索和主動作為。“去行政化”是實現(xiàn)城投公司市場化轉(zhuǎn)型的重要一步。走好這一步，城投轉(zhuǎn)型將收到事半功倍的效果。
