國有企業(yè)作為一種特定的企業(yè)制度，因其自身的性質(zhì)和特定作用，在國家經(jīng)濟中扮演著十分重要的角色。國有經(jīng)濟對維護國家經(jīng)濟秩序、鞏固國家經(jīng)濟制度、促進經(jīng)濟發(fā)展有著不可缺少的作用。而各國對國有經(jīng)濟的監(jiān)管和推動，則是一個隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整而相應(yīng)變革和完善的過程。
新加坡有效監(jiān)管國有企業(yè)的啟示
國有企業(yè)在新加坡國民經(jīng)濟中占有舉足輕重的地位。自上個世紀70年代后期開始，國有經(jīng)濟部門就一直占新加坡國內(nèi)固定資本形成總值的四分之一左右。在不斷加強對國有企業(yè)管理的過程中，新加坡逐步形成了有自身特色的管理與監(jiān)督體制。數(shù)十年來，由新加坡政府委托政府控股公司經(jīng)營的國有資產(chǎn)不但沒有流失，而且大幅增長。
啟示之一：為了讓國有企業(yè)在激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大，而非依賴政府，新加坡設(shè)立政府控股監(jiān)管機構(gòu)，通過有效監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資培育世界級公司。
新加坡于1965年成為獨立國家之后，首要任務(wù)是創(chuàng)造就業(yè)機會，減輕就業(yè)壓力。為此，新加坡采取了以政府為主導(dǎo)，大力發(fā)展勞動密集型制造業(yè)的經(jīng)濟政策。因此，當(dāng)時的一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)如交通運輸和造船業(yè)等，都是由政府出面興辦國有企業(yè)，新加坡人把這類企業(yè)稱為與國家有聯(lián)系的企業(yè)，簡稱為“國聯(lián)企業(yè)”。到了上世紀70年代中期，新加坡國聯(lián)企業(yè)越來越多，如何加強管理與監(jiān)管，使之能夠在激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大，而不是躺在政府身上，處處依賴政府的保護和幫助，成為擺在當(dāng)時新加坡政府面前的艱巨課題。
在此背景下應(yīng)運而生的新加坡淡馬錫控股公司，其運作很為世界所稱道。該公司成立于1974年，是由新加坡財政部負責(zé)監(jiān)管、以私人名義注冊的一家控股公司。新加坡開發(fā)銀行等36家國聯(lián)企業(yè)的股權(quán)被授權(quán)由淡馬錫公司負責(zé)經(jīng)營。政府賦予它的職責(zé)是“通過有效的監(jiān)督和商業(yè)性戰(zhàn)略投資來培育世界級公司，從而為新加坡的經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻?！蹦壳埃摴疽钥毓煞绞焦芾碇?3家國聯(lián)企業(yè)，其中14家為獨資公司、7家上市公司和2家有限責(zé)任公司，下屬各類大小企業(yè)約2000多家，總資產(chǎn)超過420億美元，占新加坡GDP的8%左右。
啟示之二：依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，采取市場化方式運作國有資本，政府控股公司在參與市場經(jīng)濟活動的過程中不享受特殊的優(yōu)惠或保護政策。
新加坡政府控股公司始終代表政府管理國有資產(chǎn)，依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，采取市場化方式運作國有資本。政府控股公司在市場上以獨立法人面目出現(xiàn)，其在投資決策和資金使用等方面享有充分的自主權(quán)。政府控股公司在參與市場經(jīng)濟活動的過程中不享受特殊的優(yōu)惠或保護政策，必須遵循民法體系下與其他企業(yè)相同的職責(zé)或享有相同的權(quán)利，強調(diào)在同等條件下公平競爭。政府控股公司同樣不直接介入下屬企業(yè)的經(jīng)營決策，而是通過加強董事會建設(shè)來實現(xiàn)對其有效監(jiān)管。政府控股公司對下面的各個投資公司的日常經(jīng)營也不會過多干涉，使實際進行投資的各個下屬公司進一步獨立于政府和控股公司，成為真正的商業(yè)經(jīng)營主體。
一般來說，新加坡國有企業(yè)管理框架分三個層次，第一層是政府部門，第二層是政府控股公司，第三層是國聯(lián)公司。政府部門是國有資產(chǎn)的擁有者，主導(dǎo)制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略；政府控股公司是國有資產(chǎn)的經(jīng)營機構(gòu)，代表政府具體運營國有資產(chǎn)；國聯(lián)公司在政府控股公司的領(lǐng)導(dǎo)下，開展經(jīng)營活動，完成贏利目標。
啟示之三：政府對政府控股公司的管理主要體現(xiàn)在人事權(quán)和收益分配權(quán)上，監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)分離，監(jiān)管但不干預(yù)，審核但不承諾，鼓勵自主經(jīng)營但不失控。新加坡政府始終是政府控股公司惟一的出資人，對政府控股公司的管理主要體現(xiàn)在人事權(quán)和收益分配權(quán)上。政府控股公司董事會成員及公司主要經(jīng)理人員的任命都需經(jīng)財政部通過，由總統(tǒng)審批。由政府派出的代表擔(dān)任政府控股公司董事會的董事，代表政府行使資產(chǎn)管理職能，使政府能夠?qū)崿F(xiàn)對整個公司的有效掌控；財政部還負責(zé)政府控股公司經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的審定、重大投資項目的審批，以及財務(wù)報表的審核等。政府控股公司整個系統(tǒng)內(nèi)各類企業(yè)的重大經(jīng)營活動始終處于政府的掌控之中。
新加坡財政部對政府控股公司給予了相當(dāng)大的經(jīng)營自主權(quán)，政府控股公司在每年從子公司取得紅利的同時，也必須將自己利潤的50％上繳財政部。盡管政府控股公司為有限公司，不必向社會公布其財政數(shù)據(jù)，但是，它必須每年向財政部遞交經(jīng)審計的財務(wù)報告。政府控股公司本身的治理結(jié)構(gòu)在一定程度上保證了監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)的分離。政府對企業(yè)的經(jīng)營活動做到監(jiān)管但不干預(yù)，重大事項審核但不承諾，鼓勵企業(yè)大膽自主經(jīng)營但不失控，從而有利于實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值，并培育和造就出一批具有國際水平的現(xiàn)代企業(yè)。據(jù)政府控股公司統(tǒng)計資料顯示，自1974年成立以來，新加坡政府委托政府控股公司經(jīng)營的國有資產(chǎn)不但沒有流失，反而大幅增長。
啟示之四：實行嚴格的反腐倡廉法律和法規(guī)，通過財務(wù)報告和項目審批制度，對公司重大決策進行監(jiān)管。
新加坡實行嚴格的反腐倡廉法律和法規(guī)，除由總統(tǒng)直接負責(zé)的反貪局對包括下派到各控股公司的國家公務(wù)員的公務(wù)活動進行監(jiān)督以外，新加坡政府對國有企業(yè)的監(jiān)管還通過以下3種途徑進行：首先是由財政部等部門直接派出司（局）級和副部級官員，參加公司董事會。通過他們在董事會的活動，影響和監(jiān)督公司的重大決策，以確保公司經(jīng)濟活動符合政府賦予它的使命。其次是通過財務(wù)報告和項目審批制度，對公司重大決策進行監(jiān)管。如規(guī)定公司必須定期將財務(wù)報表上報財政部，且上報之前必須經(jīng)國際權(quán)威審計公司評審，以便財政部了解和掌握公司經(jīng)營狀況。另外，凡涉及公司及公司下轄子公司的重大投資決策和經(jīng)營事項，如公開上市、改變經(jīng)營范圍或到海外投資等，均需上報財政部審批或備案，以盡量避免發(fā)生重大項目投資決策的失誤。其三是不定期派人到公司或其子公司調(diào)查了解情況。
啟示之五：信息公開，鼓勵媒體曝光國有企業(yè)中侵吞國家財產(chǎn)和貪贓枉法行為，將大型國有企業(yè)經(jīng)營活動置于公眾監(jiān)督之下。
在加強對國聯(lián)企業(yè)嚴格監(jiān)管的同時，新加坡政府還鼓勵新聞媒體對國有企業(yè)中侵吞國家財產(chǎn)和貪贓枉法行為進行公開曝光。例如淡馬錫控股公司作為一家掌管著420億美元國有資產(chǎn)的大公司，長期以來一直是媒體聚焦的對象。由于淡馬錫屬下很多公司的經(jīng)營業(yè)務(wù)與普通百姓的日常生活息息相關(guān)，如民航、地鐵、電信、港口、碼頭等，因此，這些國聯(lián)企業(yè)的重大舉措經(jīng)常見諸報端或在電視上亮相，這就使淡馬錫公司在涉及企業(yè)重大業(yè)務(wù)決策時難以暗箱操作。為了防止由于信息不對稱可能導(dǎo)致內(nèi)部操縱問題的發(fā)生，新加坡政府規(guī)定，國有企業(yè)無論上市與否，其經(jīng)營狀況都應(yīng)當(dāng)公開，任何機構(gòu)或個人，只需交納5新元的費用，都可以在注冊局調(diào)閱任何一家國有企業(yè)包括政府控股公司的有關(guān)資產(chǎn)管理信息的資料，以保證公眾輿論對國有企業(yè)具有一定的監(jiān)督作用。
韓國：機制激發(fā)國企活力
自上世紀80年代以來，韓國政府通過積極改革國企管理模式，強化經(jīng)營評價機制，極大提高了企業(yè)的自主權(quán)和效率性，并鼓勵國企走出國門，使企業(yè)發(fā)展獲得了更大空間。而在市場體制充分形成以后，韓國政府為避免過度壟斷，保持有效競爭機制，通過多種方式調(diào)整企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)，走出了有本國特色的國有企業(yè)發(fā)展道路。
數(shù)據(jù)是韓國國有企業(yè)近年發(fā)展的最好注解。根據(jù)韓國企劃財政部的調(diào)查，自2008年國際金融危機之后，韓國國有企業(yè)的“人均勞動生產(chǎn)性”指數(shù)大幅提升，其增幅甚至超過民間企業(yè)。以2010年為例，國有企業(yè)“人均勞動生產(chǎn)性”對比2008年增幅為31.6%，而大型民間企業(yè)的平均增幅為24.9%。在利潤增長方面，很多國有企業(yè)也取得了讓民間企業(yè)羨慕的成績。例如地域供暖公社2010年的營業(yè)利潤率為9.95%，較50大上市公司平均利潤率6.3%高出58%。
那么韓國政府是如何保持國有企業(yè)的活力？經(jīng)營評價機制是韓國政府對國有企業(yè)有效監(jiān)管的核心。根據(jù)《公共機關(guān)運營法》的規(guī)定，韓國政府于每年12月將下一年的企業(yè)運作目標下達到企業(yè)，而企業(yè)則需要將上一年度的經(jīng)營管理報告書在3月20日之前遞交，報告書由專門組建的經(jīng)營評價團評審，評審結(jié)果由企劃財政部下屬的公共機關(guān)運營委員會審議，最終評價結(jié)果將由企劃財政部長官簽署并于6月20日前下發(fā)給企業(yè)。
為了提高評審的公平性和專業(yè)性，韓國企劃財政部長官每年會從大學(xué)教授和公認會計師中挑選出專家組成經(jīng)營評價團。以今年為例，評價團成員共有159名，團長為首爾大學(xué)教授崔鐘元，而評審對象則包括仁川空港公社、韓國電力等111個國有機構(gòu)和在職6個月以上的100名機構(gòu)負責(zé)人以及58名常任監(jiān)事。評價團有權(quán)在評審過程中要求企業(yè)機構(gòu)提供進一步的補充材料，也可以要求與任職人員對話了解情況。評審結(jié)果對于企業(yè)非常重要。經(jīng)營績效優(yōu)異的企業(yè)，政府將給予表彰，而對于經(jīng)營不善的企業(yè)負責(zé)人，政府可能給予撤職處分。此外，評審結(jié)果還會對全社會公開，屆時媒體的報道也極大影響企業(yè)管理層和員工的工作態(tài)度。
為鼓勵國有企業(yè)向海外市場發(fā)展，海外業(yè)績也成為經(jīng)營評價機制的重要一項。在這種政策的引導(dǎo)下，自2008年以來，資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息技術(shù)等多個領(lǐng)域的韓國國有企業(yè)在海外市場表現(xiàn)得非?；钴S。特別是借助政府強化資源外交的東風(fēng)，石油公社、燃氣公社、礦物資源公社、煤炭公社等企業(yè)對外業(yè)績提升顯著。國有企業(yè)在海外的發(fā)展不僅改善了國有資產(chǎn)的收益，提高了企業(yè)的競爭力和創(chuàng)造就業(yè)崗位的能力，而且提升了韓國在國際社會的地位。
國有企業(yè)任職人員的收入也與經(jīng)營評價的結(jié)果密切相關(guān)。政府會根據(jù)相應(yīng)期間的純利潤等經(jīng)營成績和經(jīng)營評價團等外部評價為基礎(chǔ)，向企業(yè)負責(zé)人發(fā)放相應(yīng)比例的獎金。如果其所負責(zé)的企業(yè)在經(jīng)營評價中獲得最高等級S級，則獎金最高能達到基本工資的200%。企業(yè)員工根據(jù)評價結(jié)果和工作業(yè)績也會得到相應(yīng)幅度的獎勵。另外，韓國企劃財政部在年底還會發(fā)布下一年度的《國有企業(yè)和準政府機關(guān)預(yù)算案》，其中規(guī)定了國有企業(yè)員工下一年工資的增長幅度，該幅度基本與當(dāng)年CPI的增長幅度相當(dāng)，以抵消物價上漲帶來的工資縮水。
韓國政府在發(fā)展國有企業(yè)的過程中也碰到了很多問題，例如國有企業(yè)限制競爭及市場進入，使得競爭力和經(jīng)營效率低下；自然壟斷和行政壟斷造成技術(shù)革新動力不足；龐大的員工人數(shù)影響效率提升等等。為此，韓國各級政府都在進行調(diào)整國有企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)的嘗試，方式包括國有股在國內(nèi)外證券市場上公開上市、出售經(jīng)營權(quán)、戰(zhàn)略性合作等。在政府推動下，韓國國有企業(yè)近年來通過所有制調(diào)整，吸引外資超過100億美元，盈利能力也得到很大程度提升。除了部分公共事業(yè)，韓國幾乎取消了所有行業(yè)對民營資本和境外資本的準入限制。有關(guān)專家認為，企業(yè)所有制調(diào)整改善了韓國國有企業(yè)財務(wù)結(jié)構(gòu)，提高了企業(yè)經(jīng)營透明度，增加了工作效率。
俄羅斯： 加強控制戰(zhàn)略性行業(yè)
俄羅斯逐步加深了對市場經(jīng)濟的認識，自2000年后開始重新加強國家對戰(zhàn)略性行業(yè)的控制力，現(xiàn)在俄羅斯政府獨資或控股的企業(yè)已成為其國民經(jīng)濟的重要支柱。
為了消除上世紀90年代初大規(guī)模私有化帶來的國有資產(chǎn)流失、財政收入減少、寡頭經(jīng)濟盛行等負面影響，俄羅斯總統(tǒng)普京在其第一個任期內(nèi)以戰(zhàn)略性行業(yè)為突破口開始了重新國有化進程。俄羅斯政府于2004年通過法令，制定了戰(zhàn)略性企業(yè)和戰(zhàn)略性股份公司名錄，將石油、天然氣、運輸、電力、銀行、鋼鐵制造業(yè)等領(lǐng)域的1063家企業(yè)列為國有戰(zhàn)略企業(yè)。俄羅斯法律規(guī)定：“俄戰(zhàn)略企業(yè)股份歸俄聯(lián)邦所有，俄聯(lián)邦政府參與管理，確保國家戰(zhàn)略利益、國防能力和國家安全，保護俄聯(lián)邦公民的道德、健康、權(quán)利和合法利益?！?
為了推動國有企業(yè)的良性發(fā)展，加強對國有企業(yè)的監(jiān)督管理，俄羅斯政府采取了一系列有效措施。首先，通過法律明確和奠定國有企業(yè)在經(jīng)濟中的特殊重要地位，陸續(xù)通過《自然壟斷法》、《電力法》、《聯(lián)邦礦產(chǎn)法》、《戰(zhàn)略企業(yè)外商投資法》等法律，幫助國有企業(yè)在油氣、電力、鐵路、郵政等戰(zhàn)略性行業(yè)依法獲得主導(dǎo)地位；其次，通過國家財產(chǎn)管理委員會加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督，該委員會履行國家出資人職責(zé),對企業(yè)國有資產(chǎn)的保值增值進行監(jiān)督,代表俄羅斯政府向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會,負責(zé)監(jiān)事會的日常管理工作,防止國有資產(chǎn)的流失；第三，加強財稅監(jiān)管，將國有企業(yè)作為財政收入的重要來源。俄羅斯政府規(guī)定，除俄總理特別批準外，國企上繳的紅利比例不得低于25%。近年來，其國企上繳的紅利大幅增長，由2010年的450億盧布增加到2012年的1610億盧布，2013年政府有望獲得國企紅利1721億盧布（占俄財政總收入的1.4%）。除上繳紅利外，俄羅斯政府還積極利用礦產(chǎn)開采稅、石油出口稅等稅收手段，將石油等資源性企業(yè)的稅收收入注入政府穩(wěn)定基金，構(gòu)筑抵御金融風(fēng)險的“防火墻”。
為了加強政府對重要國企組織人事的控制，保障國企忠實執(zhí)行政府經(jīng)濟政策，并取消形式上的獨立董事，俄羅斯政府于2012年年底調(diào)整了國企董事會的構(gòu)成辦法，又重新允許政府官員到國企任職。長期以來，外界對俄國企“官商不分”的管理體制頗有詬病。為了增加企業(yè)高管的收入透明度，減小外界質(zhì)疑，俄羅斯總理梅德韋杰夫于2012年8月簽署政府令，強調(diào)國企高管每年4月30日之前必須公布本人、配偶及未成年子女在上一年度的收入和財產(chǎn)情況。俄總統(tǒng)辦公廳還要求國企高管參照政府官員標準，于今年7月1日前放棄在海外擁有的銀行賬戶和股票，否則將遭解職。
在規(guī)范對國有企業(yè)管理的同時，俄羅斯政府也意識到必須不斷提高國有企業(yè)經(jīng)營效率、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、增強企業(yè)活力，而新一輪國企私有化被視為可行途徑。與上一次私有化浪潮相比，此次俄政府的步伐要“穩(wěn)健”得多。一方面，依然強調(diào)保持國家對經(jīng)濟的控制力。完成私有化后，政府在俄石油、俄鐵路股份公司等壟斷企業(yè)中仍享有絕對控股權(quán)，政府對戰(zhàn)略性行業(yè)的掌控不會因私有化產(chǎn)生動搖。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，俄羅斯新私有化對象被限定在：不行使國家職能的國有獨資公司、2004年8月4日第1009號總統(tǒng)令規(guī)定的戰(zhàn)略性企業(yè)名錄以外的國有獨資公司和國有股份公司的部分股份。另一方面，俄政府制定了私有化計劃及收益指標，但落實過程中并不急于求成。俄石油公司董事長謝欽就曾建議將國有企業(yè)股份私有化價格不得低于企業(yè)首次公開募股價格。
