一、政策監(jiān)管背景
2013年4月9日，銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于加強2013 年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2013〕10號）中規(guī)定：各銀行業(yè)金融機構(gòu)要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險、明晰職責(zé)為重點，繼續(xù)推進地方政府融資平臺（簡稱“融資平臺”）貸款風(fēng)險管控；2014年9月21日，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）中指出“加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強對或有債務(wù)的統(tǒng)計分析和風(fēng)險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”；2017年4月26日，《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）中指出“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進一步規(guī)范融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺公司日常運營和市場化融資”；2017年12月23日，財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》中提出：“支持轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目”；2018年3月9日，國家發(fā)展改革委《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)的通知》中指出：分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目；2018年3月28日，財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）中指出“除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺公司貸款?！?/span>
二、平臺公司債務(wù)和融資管理存在的普遍問題
（一）融資運作不合規(guī)范
平臺公司因為有政府信用為其背書，其融資業(yè)務(wù)在資本市場一向深受各類金融機構(gòu)追捧。大多數(shù)地方政府對平臺公司舉債根本就沒有一個科學(xué)的決策過程，在平臺公司舉債軟約束下，使得投融資平臺過度融資的沖動得到充分釋放。為完成融資業(yè)務(wù)，地方政府、平臺以及金融機構(gòu)三方默契一致，存在很多重復(fù)抵押、平臺互保、違規(guī)放款等種種不規(guī)范的情況；同時，部分平臺公司只負責(zé)借錢，從來就不考慮還的問題，要么就是一直采取借新還舊的融資模式，使得政府債務(wù)壓力不斷增大，甚至淪為龐氏融資；通常平臺公司融來的資金并不納入財政預(yù)算，支出不受約束，很容易導(dǎo)致融資被挪用甚至被政府用作一般性政府支出，一旦發(fā)生償債風(fēng)險，將會引起連鎖反應(yīng)，直接危及金融安全。
（二）政企不分效率不高
長期以來，平臺公司存在政企不分的現(xiàn)象。平臺公司的主要班子成員一般納入當(dāng)?shù)卣M織體系管理，由政府直接任命，部分地區(qū)甚至由當(dāng)?shù)刎斦?、建設(shè)部門負責(zé)人兼任。在實質(zhì)運作中，基本上按照政府指令辦事，堅持政治效益和社會效益為先，經(jīng)濟效益的多寡大都不在考核范圍內(nèi)，形成行政化干預(yù)過多，企業(yè)自主性缺乏的現(xiàn)象，這也往往導(dǎo)致經(jīng)營運作的效率和效益較低。此外，融資平臺工作所涉及的領(lǐng)域較廣，涵蓋城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、經(jīng)營管理、政策法規(guī)等諸多方面。平臺公司的高管層組成人員大都由當(dāng)?shù)卣块T抽調(diào)組成，多年的政府工作經(jīng)歷和習(xí)慣使他們無法由政府管理主體轉(zhuǎn)向市場經(jīng)營主體，在一定程度上可能會影響平臺公司的決策執(zhí)行。而平臺招聘市場化專業(yè)人才，又存在薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。
（三）資產(chǎn)質(zhì)量良莠不齊
平臺公司經(jīng)過若干年的發(fā)展，雖然賬面上積累了一定資產(chǎn)，資產(chǎn)總量看似很大，但實際有效資產(chǎn)有限，資產(chǎn)本身也存在很多問題。一是很多資產(chǎn)普遍手續(xù)不完善。很多項目都是按政府指令搶工建設(shè)，沒有手續(xù)，決策程序不規(guī)范，導(dǎo)致項目建成后無法確權(quán)，也無法形成有效資產(chǎn)；二是資產(chǎn)無法發(fā)揮應(yīng)有效益。一些公益性項目，例如體育場館及周邊配套基礎(chǔ)設(shè)施等可能主要為了舉辦某種活動或賽事建設(shè)。平臺公司承擔(dān)了建設(shè)任務(wù)，但后期大都移交地方相應(yīng)職能部門管理運營，雖然賬面上看資產(chǎn)所有權(quán)在平臺公司手里，但實際經(jīng)營管理權(quán)卻在其他職能部門手中，無法實現(xiàn)平臺公司強化現(xiàn)金流的目標(biāo)；三是無效資產(chǎn)多。很多諸如城市道路、公園、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施由平臺公司負責(zé)建設(shè)，建成后自然就作為資產(chǎn)沉淀在平臺公司的賬上，實際為無效資產(chǎn)； 四是資產(chǎn)整合度不高。一些資產(chǎn)呈現(xiàn)碎片化管理狀態(tài)，整合利用不夠，主要是因房屋產(chǎn)權(quán)、土地性質(zhì)等原因，處于閑置狀態(tài)尚未盤活利用的資產(chǎn)。
（四）平臺債務(wù)管理和融資體制不健全
大多數(shù)平臺公司沒有制定專門的債務(wù)和融資管理制度，平臺年度投資、融資、負債、還款無統(tǒng)一計劃，也沒有一套完善的談判議價機制和一個統(tǒng)一談判的職能部門。專業(yè)人才嚴重匱乏，很多平臺從事投融資的人很多都是半途出家，大多數(shù)是普通的財務(wù)人員，無法適應(yīng)新形勢下的發(fā)展需求。債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和風(fēng)控機制不健全，動態(tài)監(jiān)控和評估主體缺位、措施不到位，監(jiān)管不力、問責(zé)不嚴，造成債務(wù)約束機制軟化，加大了政府投融資的債務(wù)風(fēng)險。
三、強監(jiān)管下平臺公司債務(wù)化解和融資破局探索
在政策強監(jiān)管下，首先要做到短期內(nèi)確保不出現(xiàn)償債風(fēng)險和流動性風(fēng)險，提前做好計劃完成政府隱性債務(wù)消債計劃和平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，以實現(xiàn)財政運行根本性好轉(zhuǎn)和國有企業(yè)做強做大的目標(biāo)。
平臺公司可以從推進平臺公司市場化轉(zhuǎn)型、建立投融資機制、化解存量債務(wù)、市場化融資四個方面著手，按強體制、建機制、化債務(wù)、謀發(fā)展四步走，來實現(xiàn)投融資改革目標(biāo)。
（一）推進平臺公司市場化轉(zhuǎn)型
地方政府要盡早統(tǒng)籌區(qū)域資源資產(chǎn)，優(yōu)化重組、通過注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)做實做強平臺，將平臺公司轉(zhuǎn)型為市場化運作的企業(yè)。在妥善處置債務(wù)的前提下撤銷空殼公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺；出清低效資源、對債務(wù)進行歸類打包，將低效資源、債務(wù)剝離到專門債務(wù)管理公司，由專門公司統(tǒng)一對債務(wù)進行管理；根據(jù)地方資源稟賦設(shè)置市場化運作的公司，推動市場化轉(zhuǎn)型中的平臺公司及轉(zhuǎn)型后公益類國企積極依法合規(guī)承接政府項目，徹底告別“代籌資、代建設(shè)、代還款”的“三代”公司。
（二）建立投融資決策機制
1、做到有序舉債。根據(jù)化解債務(wù)的總體目標(biāo)和新上項目規(guī)模，由專門機構(gòu)統(tǒng)一決策如何舉債，既可以做到集中地方優(yōu)勢資源又可以對債務(wù)成本進行統(tǒng)一控制。可以探索成立有關(guān)投融資決策機構(gòu)，統(tǒng)籌謀劃地方政府和平臺公司的融資工作。
2、建設(shè)項目優(yōu)先排序。建立項目儲備庫，可實施滾動項目計劃，通過投資項目決策機構(gòu)對項目的必要性、資金來源進行聯(lián)審，實現(xiàn)從投資審批的源頭來控制債務(wù)的增長。
（三）清理不合規(guī)的存量債務(wù)，實現(xiàn)多舉措化債
1、撤銷地方政府及其部門，通過擔(dān)保函、承諾函等方式，給平臺公司融資提供的違規(guī)擔(dān)保。在強監(jiān)管下，歷史遺留下來的涉及政府擔(dān)保的存量債務(wù)，要逐步被清理。
2、撤銷由股權(quán)合作關(guān)系轉(zhuǎn)化成債權(quán)關(guān)系的名股實債等不合規(guī)操作。主要是指平臺公司參與PPP、產(chǎn)業(yè)基金時，涉及明股實債的安排。43號文要求剝離融資平臺的政府性融資職能，但是地方政府債券的口子不能夠滿足基本建設(shè)的需求，地方政府在事權(quán)的推動下“創(chuàng)新”了各種融資活動。比如在PPP和產(chǎn)業(yè)基金中，政府承諾補償資本金損失、最低收益率保障和一定期限之后回購股權(quán)等。
3、清理違規(guī)購買服務(wù)合同。指基建、園區(qū)等項目的建設(shè)，包裝成政府購買服務(wù)，平臺公司拿著政府購買服務(wù)合同去金融機構(gòu)融資，這實際是地方政府給平臺公司提供了一個隱性擔(dān)保。87號文明確了政府購買服務(wù)的“基本服務(wù)”、“先有預(yù)算，后購買服務(wù)”和“納入指導(dǎo)性目錄”的三原則，并首次以負面清單形式列出了不得以政府購買服務(wù)形式建設(shè)的工程領(lǐng)域。
4、加快債務(wù)置換。對平臺而言，債務(wù)置換可以剝離債務(wù)，降低資產(chǎn)負債率。將短期、高利率的債務(wù)置換成長期、低利率的政府債券，可以優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。距離2018年8月債務(wù)置換截止期不到2個月，城投公司應(yīng)加快和政府協(xié)商進行置換。
5、對有條件的項目進行債務(wù)重構(gòu)。債務(wù)重構(gòu)主要包括經(jīng)營性項目債務(wù)重構(gòu)、準(zhǔn)公益性項目債務(wù)重構(gòu)和純公益性項目債務(wù)重構(gòu)三個方面。經(jīng)營性項目債務(wù)重構(gòu)的重點是解決債務(wù)期限錯配和融資成本過高的問題。準(zhǔn)公益性項目的債務(wù)重構(gòu)除了發(fā)行期限更長的債務(wù)融資工具和通過借新債還舊債的形式解決存量債務(wù)償還風(fēng)險外，還可采用PPP模式置換。對于無收益的純公益性項目債務(wù)，除了前面提到的通過債務(wù)置換轉(zhuǎn)化成期限更長、利率更低的地方政府債券，還可以通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益產(chǎn)業(yè)基金補充用于存量債務(wù)償還。
6、抓好土地出讓化債。土地出讓是防范政府債務(wù)風(fēng)險，保障重點項目建設(shè)的重要抓手。盤活土地，經(jīng)營好土地是第一要務(wù)，要圍繞保障項目建設(shè)用地需求，重點抓好零散、閑置土地的收儲工作，以土地收益最大化，保障項目建設(shè)資金需要，有效化解政府債務(wù)風(fēng)險。
（四）充分結(jié)合國家有關(guān)政策、實現(xiàn)市場化融資
1、重組整合，提高融資能力
根據(jù)“同業(yè)合并、精簡高效”的原則進行重組整合，發(fā)揮各業(yè)務(wù)板塊之間的協(xié)調(diào)，從而提高平臺公司的融資能力。
第一，合并平臺公司，組建新的綜合性集團。對于轄區(qū)內(nèi)擁有較多平臺公司，而且業(yè)務(wù)比較分散的地區(qū)，可以將業(yè)務(wù)相同或者互補的平臺公司合并。通過強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，充分發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，實現(xiàn)融資能力的提升。
第二，以大并小，做大做強大平臺。這種模式主要依托現(xiàn)有的大型平臺，通過股權(quán)劃撥，將其他平臺合并在內(nèi)。以大并小的模式有以下幾點好處。首先，相比于組建新的企業(yè)，以大并小在實務(wù)中更易操作。其次，便于戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，以綜合實力強的城投作為承接其他平臺的主體，更容易落實轉(zhuǎn)型政策。最后，能夠?qū)崿F(xiàn)大型平臺的業(yè)務(wù)多元化，并通過產(chǎn)業(yè)鏈整合，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，降低成本，提高效益。
第三，以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，多家平臺重組整合，成立新公司。對于轄區(qū)內(nèi)擁有多家平臺公司，而且不同平臺公司有業(yè)務(wù)重疊的地區(qū)，可以通過股權(quán)劃撥的方式，將業(yè)務(wù)相同、相似，或者互補性較強的板塊重組整合，成立一批新的公司。這種操作模式，可以發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低成本，尤其是供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務(wù)的平臺合并，能降低總的供應(yīng)成本。
2、成立擔(dān)保公司、從政府隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保業(yè)務(wù)市場化。
政策強監(jiān)管的核心是要劃清地方政府債務(wù)和平臺債務(wù)之間的界限，不再允許地方政府給平臺公司提供擔(dān)保。
50號文為隱性擔(dān)保顯性化提供了思路。根據(jù)50號文，允許地方政府結(jié)合財力，設(shè)立或參股擔(dān)保公司，構(gòu)建市場化的融資擔(dān)保體系，鼓勵政府出資的擔(dān)保公司合法合規(guī)地提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對擔(dān)保公司承擔(dān)有限責(zé)任。平臺公司可以通過地方政府出資或參股設(shè)立的擔(dān)保公司，增信后對平臺公司發(fā)債、貸款等外部融資提供擔(dān)保，所融資金用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等項目的建設(shè)、運營。
3、創(chuàng)新方式，實現(xiàn)多元化融資。
市場化轉(zhuǎn)型后的平臺公司要在夯實資產(chǎn)后抓緊重新開展信用評級工作。充分利用企業(yè)債券、公司債券、中期票據(jù)、信托計劃、保險資金、產(chǎn)業(yè)基金、新型股權(quán)融資等多種方式融資，擴大直接融資比重，建立由平臺公司參與的PPP基金等。轉(zhuǎn)型后的平臺公司可以通過嘗試盤活存量資產(chǎn)，以ABS、TOT的方式融資。通過資產(chǎn)證券化能將其未來的收入折現(xiàn)，提升資產(chǎn)流動性，不增加企業(yè)負債，起到優(yōu)化資產(chǎn)負債表的效果。
4、作為社會資本參與PPP
地方債務(wù)監(jiān)管過程中，清理、整頓了PPP和產(chǎn)業(yè)基金。六部委聯(lián)合印發(fā)的50號文打擊明股實債，財政部92號文叫停非規(guī)范化的PPP項目，國資委192號文管控央企參與PPP。資管新規(guī)限制多層嵌套、合格投資者限制、期限匹配、分級要求、禁止資金池業(yè)務(wù)，也使得PPP和產(chǎn)業(yè)基金募資更為困難。但監(jiān)管目的不是限制PPP和產(chǎn)業(yè)基金模式，而是讓它合法、合規(guī)，避免增加地方隱性債務(wù)。市場化轉(zhuǎn)型后的平臺公司，非常適合作為PPP項目的社會資本方。首先，它在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，有相關(guān)的建設(shè)經(jīng)驗。其次，有具體項目的運營經(jīng)驗，這是普通國企所沒有的。最后，和地方政府打了很長時間的交道，對當(dāng)?shù)氐那闆r比較熟悉，這有助于PPP項目的成功運營。
結(jié)束語：防范不發(fā)生系統(tǒng)性的金融風(fēng)險是我國當(dāng)前面臨的三大攻堅戰(zhàn)任務(wù)之一，金融風(fēng)險主要來自于政府、企業(yè)、個人的杠桿率太高，而平臺公司是地方政府隱性債務(wù)的主體，因此做好平臺公司的債務(wù)化解和融資工作對于推動我國投融資體制改革、防范金融風(fēng)險有著非常重要的意義。
