一、引言
防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)是中央明確提出的，并將其列為決勝全面建成小康社會(huì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，而消除當(dāng)前金融風(fēng)險(xiǎn)隱患，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是其中最緊要的任務(wù)，也是守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)底線的必然要求。 國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)頒布以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控工作，并采取了一系列“開(kāi)前門(mén)、賭后門(mén)”的政策和措施，包括地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理、規(guī)范地方政府債券發(fā)行、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置制度、建立地方政府債務(wù)日常監(jiān)督機(jī)制及清理整改違法違規(guī)融資擔(dān)保問(wèn)題等。通過(guò)持續(xù)規(guī)范管理，截至2017年末，我國(guó)政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元，負(fù)債率為36.2%；地方政府債務(wù)余額為16.47萬(wàn)億元，債務(wù)率為70.58%，無(wú)論是負(fù)債率還是債務(wù)率都低于國(guó)際通行警戒線（負(fù)債率60%，債務(wù)率100%-120%）?？傮w來(lái)看，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但這是針對(duì)顯性債務(wù)而言的，而更大的風(fēng)險(xiǎn)在于地方政府隱性債務(wù)。隱性債務(wù)很難進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，根據(jù)不同中介機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)結(jié)果，隱性債務(wù)的規(guī)模大體是顯性債務(wù)的1.2-2倍。
地方政府投融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱“城投公司”）是過(guò)去地方政府投融資體制改革的產(chǎn)物，也一直是地方政府融資的代理人。國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文要求剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，明確劃清政府與企業(yè)的界限，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。但受地方過(guò)度舉債謀“政績(jī)”、項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任不落實(shí)、金融機(jī)構(gòu)推波助瀾、違法違規(guī)融資行為問(wèn)責(zé)不到位等因素影響，地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)?，F(xiàn)象仍有發(fā)生。隨著深化投融資體制改革、規(guī)范地方政府債務(wù)管理等工作的不斷推進(jìn)，城投公司作為地方政府隱性債務(wù)的主要載體，既肩負(fù)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置和化解的重?fù)?dān)，同時(shí)又面臨剝離政府融資職能后的轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題。
二、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展與存量債務(wù)化解的關(guān)系
城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展和存量債務(wù)化解兩者之間是相輔相成，難以割裂的。
1、妥善處置和化解存量債務(wù)是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心環(huán)節(jié)
在地方政府投融資模式重構(gòu)和對(duì)政府違法違規(guī)舉債約束問(wèn)責(zé)的背景下，城投公司如不進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)型，增加自身造血機(jī)制，未來(lái)勢(shì)必面臨被淘汰風(fēng)險(xiǎn)。因此，城投公司轉(zhuǎn)型是大勢(shì)所趨。但城投公司在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，將面臨眾多難題，其中妥善處理和化解存量債務(wù)是當(dāng)前城投公司實(shí)現(xiàn)輕裝上陣、降低轉(zhuǎn)型成本、順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)。如果出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致資金鏈斷裂，那么城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展也無(wú)從談起。城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展無(wú)法一蹴而就，當(dāng)前大部分城投公司轉(zhuǎn)型尚處于起步或過(guò)渡階段，當(dāng)務(wù)之急也就是要妥善處理好存量債務(wù)，有效化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
2、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展是存量債務(wù)化解的長(zhǎng)期可持續(xù)路徑
監(jiān)管政策頻出，城投公司轉(zhuǎn)型迫在眉睫。城投公司要實(shí)在發(fā)展轉(zhuǎn)型，首先要理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系，促使地方政府從“管理職能”向“監(jiān)督職能”轉(zhuǎn)變，利用市場(chǎng)手段引導(dǎo)城投公司發(fā)展；其次，政府要加大對(duì)城投公司發(fā)展轉(zhuǎn)型的支持，包括推進(jìn)優(yōu)質(zhì)國(guó)有資產(chǎn)整合、授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、提供政府優(yōu)惠政策、推動(dòng)混合所有制改革等；再次，城投公司要發(fā)展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化，加強(qiáng)自身造血能力；最后，城投公司還應(yīng)創(chuàng)新投融資模式，積極引進(jìn)社會(huì)資本，增強(qiáng)再融資能力。綜上所述，城投公司實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)于存量債務(wù)處置和化解來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一條長(zhǎng)期可持續(xù)路徑。
三、城投公司存量債務(wù)分類
國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文和新《預(yù)算法》實(shí)施，明確規(guī)定2015年以后地方政府不得通過(guò)城投公司舉借債務(wù)，城投公司債務(wù)不再屬于地方政府性債務(wù)。但2015年后，城投公司事實(shí)上仍然在承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)職能，并未完全退出政府性債務(wù)領(lǐng)域，因此也積累了大量的隱性債務(wù)。從審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，綜合考慮城投公司存量債務(wù)償債資金來(lái)源（是否財(cái)政資金償還）、存量項(xiàng)目性質(zhì)、存量項(xiàng)目是否產(chǎn)生現(xiàn)金流等因素，將城投公司存量債務(wù)分為三類。
1、經(jīng)清理甄別認(rèn)定的截至2014年末的存量地方政府性債務(wù)
根據(jù)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)），經(jīng)清理甄別認(rèn)定的截至2014年末的地方政府性債務(wù)余額為24萬(wàn)億，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）規(guī)模為15.4萬(wàn)億，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬(wàn)億。就城投公司而言，包括三類：第一類是城投公司舉借、拖欠或以回購(gòu)（BT）等方式形成的債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)，該類債務(wù)列入政府債務(wù)；第二類是城投公司舉借的確定以非財(cái)政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)，該類債務(wù)為地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；第三類城投公司為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)，政府在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。上述債務(wù)的認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后城投公司理論上不應(yīng)新增，這也是財(cái)政部2015年以來(lái)嚴(yán)查防范的違法違規(guī)舉債行為。
2、地方政府隱性債務(wù)
所謂地方政府隱性債務(wù)，目前并沒(méi)有統(tǒng)一的定義，廣義上是指從法律上沒(méi)有明確由政府來(lái)承擔(dān)，但是政府出于規(guī)則或者道義的要求，未來(lái)的償債責(zé)任最終會(huì)落到政府身上。而從政府和媒體角度來(lái)看，地方政府隱性債務(wù)就是地方政府的違法違規(guī)舉債和變相舉債所形成的政府義務(wù)。城投公司的隱性債務(wù)包括兩部分，一部分是2014年未納入清理甄別認(rèn)定范圍的，另一部分是2015年以后新產(chǎn)生的。
由于各省市對(duì)國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文所劃分三類債務(wù)的口徑不完全相同，使得部分省市2015年前的債務(wù)并沒(méi)有納入到政府性債務(wù)體系范圍內(nèi)，該部分債務(wù)實(shí)際上為政府債務(wù)或政府或有債務(wù)，但并沒(méi)有顯性化。
2015年后以城投公司為主體的違法違規(guī)和變相舉債行為主要包括以下幾類：一是地方政府通過(guò)城投公司以銀行貸款、信托產(chǎn)品等方式融資；二是地方政府為城投公司融資提供擔(dān)保，包括向債權(quán)人出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內(nèi)部文件、通知、會(huì)議紀(jì)要等；三是地方政府將公益性資產(chǎn)注入城投公司，城投公司以其抵押融資；四是城投公司作為主體承接政府購(gòu)買(mǎi)工程項(xiàng)目并舉借債務(wù)；五是對(duì)不滿足國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文要求的城投公司作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目；六是城投公司以公益性資產(chǎn)開(kāi)展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等。
3、城投公司自身債務(wù)
城投公司自身債務(wù)是指城投公司作為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主體舉借的債務(wù)，主要包括兩類：一是城投公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉借的債務(wù)，項(xiàng)目有穩(wěn)定性經(jīng)營(yíng)收入并主要依靠自身收益償還，或者項(xiàng)目本身雖無(wú)經(jīng)營(yíng)收入或經(jīng)營(yíng)收入不足以覆蓋本息的，但與地方政府建立了合法合規(guī)的業(yè)務(wù)關(guān)系和回報(bào)機(jī)制；二是城投公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)舉借的債務(wù)，即城投公司參與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化融資而形成的債務(wù)。
四、城投公司存量債務(wù)化解
按照“分類處置”原則，在對(duì)城投公司存量債務(wù)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，提出每類債務(wù)處置及化解的思路及對(duì)策。
圖1：城投公司存量債務(wù)化解思路圖
1、經(jīng)清理甄別認(rèn)定的截至2014年末的存量地方政府性債務(wù)
《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）明確了地方政府對(duì)該類債務(wù)承擔(dān)的償還責(zé)任范圍。
對(duì)于非政府債券形式的存量政府債務(wù)，地方政府允許通過(guò)發(fā)行政府債券進(jìn)行置換。通過(guò)債務(wù)置換，把城投公司政府債務(wù)中原來(lái)短期、高利息的債務(wù)轉(zhuǎn)化為中長(zhǎng)期、低利息的政府債券，有利于緩解存量債務(wù)集中到期償還風(fēng)險(xiǎn)，避免城投公司資金鏈斷裂。截至2017年末，地方政府發(fā)行置換債券已達(dá)10.84萬(wàn)億。財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)要求加快存量地方政府債務(wù)置換進(jìn)度，2018年是地方政府債務(wù)置換的最后一年，因此城投公司應(yīng)積極與銀行等金融機(jī)構(gòu)協(xié)商溝通，推動(dòng)政府債務(wù)置換工作，減輕自身壓力。
對(duì)于存量或有債務(wù)，不屬于地方政府債務(wù)，雖然在發(fā)生償債風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府會(huì)依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任或根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但是政府依舊保留對(duì)城投公司的追償權(quán)。因此，對(duì)該類債務(wù)，城投公司仍因積極采取資產(chǎn)盤(pán)活、PPP等措施進(jìn)行處置和化解。
2、地方政府隱性債務(wù)
隱性債務(wù)是我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為集中的地帶，而城投公司是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，地方政府的支持、幫助和推動(dòng)對(duì)該類債務(wù)的整改、處置和化解極其重要，主要包括以下幾種方式：
（1）資產(chǎn)重組、盤(pán)活。首先地方政府通過(guò)對(duì)現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)資源的清查梳理分析，將具有一定收益來(lái)源的國(guó)有資產(chǎn)整合注入到城投公司，比如分散的城市空間資源、閑置的土地房產(chǎn)、具有一定經(jīng)營(yíng)效益的公益設(shè)施等，充分發(fā)揮資產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)，形成合力；其次，城投公司應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)能力，創(chuàng)造條件將部分公益性資產(chǎn)改造成具有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的資產(chǎn)；再次，對(duì)于城投公司長(zhǎng)期形成的與政府之間的往來(lái)款，通過(guò)資產(chǎn)置換等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換；最后，在一定條件下通過(guò)出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、租賃、資產(chǎn)證券化等方式將存量資產(chǎn)盤(pán)活，迅速獲得流動(dòng)性，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。
（2）政府和社會(huì)資本合作（ PPP）。自2015年P(guān)PP模式全面推廣以來(lái)，PPP模式一直是監(jiān)管層化解地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效工具。國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)指出要積極運(yùn)用TOT、ROT等方式，將融資平臺(tái)公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力。財(cái)金〔2014〕112號(hào)要求各級(jí)財(cái)政部門(mén)要鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，以TOT等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng)，切實(shí)有效化解地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)建〔2015〕29號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)為緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前重點(diǎn)推進(jìn)符合條件的存量項(xiàng)目按PPP模式改造。因此，城投公司應(yīng)緊抓政策機(jī)遇，篩選符合政策要求的存量項(xiàng)目將其轉(zhuǎn)化為PPP模式，緩解短期資金壓力，保證債務(wù)的順利償還。
（3）混合所有制改革?；旌纤兄聘母飳?duì)于城投公司來(lái)說(shuō)，短期能夠通過(guò)引入非國(guó)有資金緩解償債資金壓力，城投公司亦可以通過(guò)債轉(zhuǎn)股方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，通過(guò)引入非國(guó)有資本增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，提升城投公司再融資能力。《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕54號(hào)）《關(guān)于國(guó)有控股混合所有制企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)的意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)改革〔2015〕133號(hào)）三個(gè)文件形成一套組合拳，清晰的指出了國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的操作規(guī)范。當(dāng)然如何選擇混改主體，如何設(shè)計(jì)混改模式，如何有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失，需要進(jìn)行科學(xué)論證和設(shè)計(jì)。
3、城投公司自身債務(wù)
城投公司自身債務(wù)是明確的非地方政府性債務(wù)，由城投公司自身承擔(dān)償還責(zé)任。對(duì)于該類債務(wù)，首先是要建立明確的業(yè)務(wù)模式、盈利模式和回報(bào)機(jī)制，比如對(duì)于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式、一般政府投資項(xiàng)目的代建模式、PPP模式等，同時(shí)地方政府還要依法依規(guī)落實(shí)原合作協(xié)議各項(xiàng)條件，比如一些補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠等條款。總的來(lái)說(shuō)，對(duì)于項(xiàng)目收益能按時(shí)還本付息的債務(wù)通過(guò)項(xiàng)目收益償還，對(duì)于債務(wù)期限錯(cuò)配和融資成本高的債務(wù)，考慮通過(guò)債務(wù)重組方式進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解，比如貸款展期、借新還舊等方式，但這需要與金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)和溝通。
五、總結(jié)
地方政府投融資平臺(tái)負(fù)責(zé)規(guī)模大，且增長(zhǎng)速度較快，大量債務(wù)還存在一定的償還風(fēng)險(xiǎn)，城投公司有效處置和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展、財(cái)政可持續(xù)性、金融安全、社會(huì)穩(wěn)定都具有重大意義。因此，城投公司因結(jié)合債務(wù)性質(zhì)、項(xiàng)目屬性、項(xiàng)目現(xiàn)金流等因素，通過(guò)債務(wù)置換、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)盤(pán)活、PPP、混合所有制改革、債務(wù)重組等方式積極化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然城投公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解，離不開(kāi)地方政府的支持和幫助以及金融機(jī)構(gòu)的配合。
