隨著國家分稅制改革和城鎮(zhèn)化進程不斷加快，地方政府投融資平臺應(yīng)運而生，并經(jīng)歷了多次的改革重組。任何事物的發(fā)展都有其自身的發(fā)展規(guī)律，從投融資的角度來說這些平臺從誕生到現(xiàn)在大概經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。第一階段以政府信用為基礎(chǔ)，用未來的錢，建設(shè)現(xiàn)在的城市為思路，進行大規(guī)模舉債建設(shè)。這一階段的典型特征是投融資平臺在較短的時期內(nèi)集中城市資源，以加速城市發(fā)展為基礎(chǔ)。第二階段是盤活存量，經(jīng)營城市思路。這一階段是以政府加大對投融資平臺的整合為基礎(chǔ)，以效率為標(biāo)志，對基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)變現(xiàn)，并適當(dāng)開發(fā)一些地方業(yè)務(wù)，為城市建設(shè)籌措資金，改善城市形象。第三階段是通過資本運作，打造投融資平臺的資金良性循環(huán)體系。在此階段中，投融資平臺以市場化手段融資，建立多元化的融資渠道，形成可持續(xù)發(fā)展的投融資模式，為城市發(fā)展提供長久的服務(wù)。投融資平臺經(jīng)歷三個發(fā)展階段之后，呈現(xiàn)出資產(chǎn)規(guī)模大和業(yè)務(wù)發(fā)展條線多等特點，同時投融資平臺還受到國家政策體系、財政體系和金融體系的影響，為了適應(yīng)新時代的發(fā)展趨勢，各類平臺正在實現(xiàn)不同方式的整合，以集團化的形式呈現(xiàn)，而這種集團化在新形勢下出現(xiàn)了兩個方面的發(fā)展趨勢。
一、新形勢下集團化發(fā)展的兩個方向
（一）戰(zhàn)略控股趨勢
戰(zhàn)略控股型集團公司是指通過控股方式或其它方式形成企業(yè)集團，其特點在于追求資本增值與多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展為雙重目標(biāo)，通過產(chǎn)業(yè)選擇、核心企業(yè)和集團公司與下屬公司關(guān)系穩(wěn)定方式來實現(xiàn)雙重目標(biāo)。因此，戰(zhàn)略控股型集團公司的另一種說法是地方政府對融資平臺以土地等各類資產(chǎn)注入為基礎(chǔ)的改組改造過程中，由于自身的資產(chǎn)規(guī)模不斷擴大，投融資平臺已經(jīng)有戰(zhàn)略控股轉(zhuǎn)化的趨勢。在這一趨勢下，投融資平臺通過股權(quán)投資和資產(chǎn)經(jīng)營管理為基礎(chǔ)，對內(nèi)外資源進行整合和分工，以戰(zhàn)略控股集團公司的形式，引領(lǐng)城市建設(shè)。戰(zhàn)略控股以三個方面為典型特征：
1、領(lǐng)域綜合化。投融資平臺的業(yè)務(wù)布局不再局限于城建領(lǐng)域，城市的產(chǎn)業(yè)升級和外來產(chǎn)業(yè)的承接任務(wù)也逐漸由投融資平臺擔(dān)任。例如天津城投集團以著力發(fā)揮政府“投融資平臺、投資建設(shè)平臺、城市綜合開發(fā)平臺”的三大作用，逐步構(gòu)建了公益性項目實施政府采購，經(jīng)營性項目實施特許經(jīng)營的業(yè)務(wù)模式，充分利用金融先行先試的政策優(yōu)勢，順利將天津的城市資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資金優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，使得天津市的整體城市面貌得到了根本性的改善，使城市載體功能得到大幅提升。由此可見，投融資平臺通過資金與項目之間的紐帶作用，發(fā)揮地方政府控制資產(chǎn)與資本效率的同時，推動了城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級，并有效的隔離風(fēng)險。
2、分工協(xié)作化。隨著整個城市的國有資產(chǎn)資源在投融資平臺集聚，面對如此龐大的資產(chǎn)時，專業(yè)化分工就顯得尤為必要。最典型的分工協(xié)作性政府投融資平臺就是重慶“八大投”，即重慶市高速公路發(fā)展有限公司、重慶市高等公路建設(shè)投資有限公司、重慶市城市建設(shè)投資有限公司、重慶市建設(shè)投資公司、重慶市水利投資有限公司、重慶市開發(fā)投資有限公司、重慶市水務(wù)集團、重慶市地產(chǎn)集團，均由政府整合各類分散的行業(yè)資源而設(shè)立。同時，還可以依據(jù)資產(chǎn)屬性將平臺公司分為公益性資產(chǎn)運作平臺、經(jīng)營性資產(chǎn)運作平臺等。通過各個平臺之間分工協(xié)作實現(xiàn)政府的戰(zhàn)略宏圖。
3、市場化經(jīng)營。戰(zhàn)略控股性平臺公司成立的初衷便在于擺脫政府的一些政策性指令任務(wù)，以及各種在平臺公司成立之初被動接手的一些資金和城市空殼資源等，所以未來的投融資平臺在逐步弱化項目建設(shè)職能的同時，應(yīng)以資產(chǎn)和資本運作為其主要的經(jīng)營方向。同時，還應(yīng)該加大地方產(chǎn)業(yè)項目整合的力度，通過地方稀缺性資源的整合，以金融杠桿功能放大對地方經(jīng)濟發(fā)展的支持倍數(shù)。
（二）金融控股平臺
在資本市場高度發(fā)達的今天，在應(yīng)對經(jīng)濟危機時多數(shù)地方政府認識到一味依賴投資拉動效果并不是非常理想，金融的集聚效應(yīng)反而效果更加顯著。所以地方政府所關(guān)注的目標(biāo)也從國有商業(yè)銀行及全國性的股份制商業(yè)銀行，轉(zhuǎn)向其手中能控制的地方性金融資源，例如一些城市商業(yè)銀行、擔(dān)保公司和小貸公司等。而金融控股平臺也由此而生，此類金融控股平臺有別于現(xiàn)有的融資平臺模式，它以整合和發(fā)揮地方性金融資源的融資潛力為出發(fā)點，形成與“戰(zhàn)略控股”相互呼應(yīng)的格局，同時地方政府組建金控公司，最大的好處或者說最終的目的就是要建立多元化融資渠道，打造融資成本洼地，并通過產(chǎn)融結(jié)合推動和促進當(dāng)?shù)貙嶓w經(jīng)濟發(fā)展。
地方政府通過整合地方性金融資源的方式組建“金融控股”平臺，一般通過三個步驟來進行。第一步，通過對地方大型的國有集團進行控股化重組，直接形成金融控股集團或新的金融控股公司。第二步，以換股或國有股權(quán)無償劃撥的形式，將地方分散的地方性銀行、證券、保險、信托或租賃機構(gòu)的股權(quán)，整合形成金融控股集團。第三步，以控股公司為基礎(chǔ)，對整個地方金融資源實現(xiàn)集中控制和管理。而未來金控平臺組建和健康發(fā)展的關(guān)鍵在于三個方面：一是定位，地方政府投融資平臺轉(zhuǎn)型為金融行業(yè)投資和運營的主體，一定要具備轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)和發(fā)展條件。二是主營業(yè)務(wù)，金控平臺的投資和服務(wù)一定要在國有資產(chǎn)和城市資源的開發(fā)利用有一定的基礎(chǔ)，同時融資建設(shè)、市場化服務(wù)和資本運作也得高度發(fā)達水平之后，才能發(fā)揮自身獨有的能力。三是資源和能力，多數(shù)金控平臺的運行和管理由政府部門把控，專業(yè)性人才的缺乏使得金融控股平臺日常的運營和管理出現(xiàn)混亂，因此，必須解決好人員的相關(guān)問題。
投融資平臺集團化的兩種發(fā)展趨勢，都是投融資平臺為了擺脫政府行政性指令或單一職能所帶來的困擾。集團化是投融資平臺壯大資產(chǎn)，實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的必由之路，但是，集團化發(fā)展面臨如何提升集團內(nèi)部管理水平以實現(xiàn)集團順利管理龐大的資產(chǎn)和過多的業(yè)務(wù)條線。
二、投融資平臺集團趨勢下的內(nèi)部管控構(gòu)建
（一）投融資平臺的管控問題
對于投融資平臺而言，集團化發(fā)展只是其實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的方向和路徑之一。正如上文所說，投融資平臺實現(xiàn)集團化發(fā)展之后，面對如此規(guī)模龐大的公司如何進行內(nèi)部管理，以實現(xiàn)投融資平臺主業(yè)不放松，其他多元化投資有效的管理和控制。但是就目前而言，集團化管控主要存在以下幾個問題。
1、投融資平臺的業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)板塊的劃分，這個劃分沒有考慮到投融資平臺的經(jīng)營性，準(zhǔn)經(jīng)營性和公益性的多重資產(chǎn)特性。
2、投融資平臺的業(yè)務(wù)模式、業(yè)務(wù)板塊的劃分沒有考慮到各個子公司參股公司的管理權(quán)限特性。
3、投融資平臺的子公司大多通過行政劃撥方式組建，以“先有兒子，后有老子”，雙方的資產(chǎn)紐帶以“推積木”形式或者機械式組合拼接在一起，而非通過正常的投資形成的控制關(guān)系，資源在各個分子公司之間無法形成有效配置，形成協(xié)同與互補。
4、目前大多投融資平臺組建的集團公司其管控模式偏重于傳統(tǒng)行政管理型的單一管理，而這種管理模式已不適應(yīng)現(xiàn)階段管控要求。
5、現(xiàn)有的體制束縛下，對平臺集團化的治理與運用存在爭議，游走于行政命令和市場化企業(yè)治理規(guī)范之間，存在高度集權(quán)一竿子插到底的情況。
6、集團戰(zhàn)略缺乏對于各業(yè)務(wù)板塊的統(tǒng)籌導(dǎo)向和引領(lǐng)，集團與下屬子公司之間缺乏一個完整的體系。
7、管理團隊不能勝任工作強度與難度，從根本上導(dǎo)致了運作效率不高。
8、高素質(zhì)的人才缺乏制約平臺公司的發(fā)展。
（二）投融資平臺的管控模式的選擇
內(nèi)部管控模式是地方政府投融資平臺集團化管控體系的具體化，集團化管控理論將管控模式分為三大類：財務(wù)控制型、戰(zhàn)略管理型、運營控制型。這三種管控模式只是一個基礎(chǔ)，比較宏觀界定了母子公司之間的管控界面、管控主體和管控維度，這三種管控模式并沒有優(yōu)劣之分，每種管控模式內(nèi)涵都比較豐富，且它們之間也不是相互間隔的，而是彼此包含。在管控模式中管控維度是核心，它從管理模塊和管理事項之中，決定了管理界面和管控核心權(quán)限。根據(jù)地方政府對投融資平臺的定位，一般情況下，管控維度包括七個方面：戰(zhàn)略控制、計劃預(yù)算控制、人員控制、審批權(quán)限控制、財務(wù)控制、信息控制和審計控制。
根據(jù)投融資平臺的特殊性，在選擇管控模式時，應(yīng)特別關(guān)注三個因素：資產(chǎn)屬性、權(quán)屬關(guān)系和高層人員的性質(zhì)。資產(chǎn)屬性：投融資平臺集團的資產(chǎn)可以分為公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。這三類資產(chǎn)的占比情況影響著企業(yè)戰(zhàn)略選擇和業(yè)務(wù)模式，從而決定了企業(yè)的管控模式。權(quán)屬關(guān)系：投融資平臺的權(quán)屬關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個方面，股權(quán)占比是一方面，它是指集團公司對下屬企業(yè)的占股情況，根據(jù)持股比例的不同可以分為合資子公司、控股公司和參股公司；政府與企業(yè)之間的關(guān)系是另一方面，集團的實際控制關(guān)系和企業(yè)是否獨立經(jīng)營，這些都會影響集團的管控模式。高層人員的性質(zhì)：無論是何種形式的公司，都是以高層人員主導(dǎo)公司的營業(yè)方向，而投融資平臺的高層管理人員一般都帶有政府背景，或者直接以一定級別的官員兼任。這兩個方面都影響著管控模式的選擇與實施，也正是由于這兩個方面的原因，特別是第二個方面的原因?qū)е录瘓F管控之間存在專業(yè)能力缺失、職責(zé)權(quán)限交叉、模糊等情況的存在。
三、投融資平臺的管控層面及要點分析
管控模式從本質(zhì)上來說是一種科學(xué)管理辦法，它是集團管控的高度概括。管控模式從確定到實施，還需要利用多種保障措施。正如上文所說管控除了三個關(guān)鍵性影響因素之外，還包括公司發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)風(fēng)險和特點、各個不同的發(fā)展階段等，這些因素彼此交叉影響著，所以未來集團公司要從三個層面上打造符合其發(fā)展的管控模式。
第一個層面：在宏觀管理層面實現(xiàn)對子公司的絕對把控，所以為了實現(xiàn)這一管控目標(biāo)，投融資集團可以在母公司中把整個管控意圖預(yù)設(shè)進去。具體的操作手段有掌握整個公司的章程修訂權(quán)；在子公司董事會搭建過程中選擇合適的人選，以方便對子公司運作進行全方位操控；建立子公司董事會監(jiān)事會議事規(guī)則和決策程序；注重董事會與經(jīng)理層的權(quán)責(zé)界線劃分，以方便完善整個決策、指揮和匯報的流程；建立適時的跨層次治理結(jié)構(gòu)；同時依據(jù)集團的戰(zhàn)略方向，對于制度、內(nèi)控體系和風(fēng)險管理體系進行調(diào)整以實現(xiàn)對子公司的管理。
第二個層面：以集團公司的組織體系來實現(xiàn)對子公司的控制，所以集團公司需要進行組織體系整合。通過對集團組織架構(gòu)的設(shè)計，來實現(xiàn)母子公司的控管關(guān)系。投融資平臺由于其特殊的定位和性質(zhì)，所以組織整合應(yīng)體現(xiàn)在五個方面：一、根據(jù)公司戰(zhàn)略定位對集團產(chǎn)業(yè)板塊及內(nèi)部架構(gòu)進行重組。二、調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和縱向管理分工。三、集團總部涉及到管理部門的職能調(diào)整。四、各分子公司的法律架構(gòu)的調(diào)整與整合。五、所有業(yè)務(wù)的產(chǎn)品與服務(wù)的整合。
第三個層面：設(shè)計管控子體系，來實現(xiàn)集團總公司與分子公司的無縫對接。對于整個投融資平臺集團層面而言，管控體系的設(shè)計遠不如它的職能管控子體系來的重要，管控子體系包括：戰(zhàn)略、財務(wù)、人力資源和企業(yè)文化等；業(yè)務(wù)方面包括傳統(tǒng)的代建業(yè)務(wù)、土地一二級開發(fā)和新型城市經(jīng)營等管控子體系；內(nèi)部管理方面包括：風(fēng)控、稽查、財務(wù)等。所以我們設(shè)計管控體系時，要明確哪些管控子體系需要重新設(shè)計，最后把每個管控子體系進行流程化和體系化，最終實現(xiàn)多個子系統(tǒng)匯合形成一個相對完整的模塊。
上述三個層面主要從集團管控體系角度出發(fā)，結(jié)合地方投融資平臺的自身特點，解決好投融資集團一放就亂，一抓就死的局面。但是三個層面對于解決好投融資平臺管控問題還是遠遠不夠，需要在厘清集團管控本質(zhì)的基礎(chǔ)上，理順各個分子公司之間的關(guān)系，明確各自的權(quán)責(zé)，建立集團整體的協(xié)同效應(yīng)。同時在集團管控實施過程中注意以下幾個要點：（一）以政企分離的理念，構(gòu)建市場化組織體系，投融資平臺的政企關(guān)系，已經(jīng)制約了投融資平臺的發(fā)展，因此必須實現(xiàn)政企分離，以市場化手段進行運作。（二）集團領(lǐng)導(dǎo)層要高度重視，科學(xué)統(tǒng)籌，加大宣傳力度，確保管控實施方案落地。（三）集團總分公司要加強對整個分子公司管控工作的督促和指導(dǎo)，落實各方責(zé)任，建立起高標(biāo)準(zhǔn)的管控體系。（四）嚴控紀(jì)律，加強企業(yè)制度在各個分子公司的執(zhí)行力度，以約束激勵機制，提高企業(yè)全體員工的執(zhí)行力，以達到提升企業(yè)核心競爭力的目標(biāo)。
