《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》的修訂更是為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目融資提供了新的便利。
一些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目本身沒有收益，但通過與政府簽訂合同，收益主要或者完全依靠財(cái)政支出，融資平臺公司即可以此收益權(quán)向銀行等金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押融資，再用于這些項(xiàng)目。
若通過這類項(xiàng)目的收益權(quán)質(zhì)押融資，就可以繞開43號文和預(yù)算法的監(jiān)管，繼續(xù)由融資平臺公司為政府項(xiàng)目舉債融資，背后則是財(cái)政支出的隱性擔(dān)保。
新修訂的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》近日出臺，其中新增加的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記規(guī)定、應(yīng)收賬款定義的完善以及登記期限的調(diào)整，對原有內(nèi)容進(jìn)行了豐富和補(bǔ)充，擴(kuò)寬了企業(yè)的融資渠道。但也有分析人士認(rèn)為這三項(xiàng)修改更利于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目融資，或增加地方政府隱性債務(wù)。
01 更利好基建項(xiàng)目融資
相較于2007年的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》（以下簡稱《辦法》），此次修訂除了新增加應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記的規(guī)定，應(yīng)收賬款定義也做了修改，如將“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)”列入應(yīng)收賬款定義范圍，同時將登記期限從原來的“1-5年”年擴(kuò)展為“0.5-30年”。
“修訂后的《辦法》對中小企業(yè)是利好，比如把應(yīng)收賬款的登記期限從最短1年縮減到0.5年，顯然有利于賬期較短的中小企業(yè)貿(mào)易類應(yīng)收賬款融資?！眹野l(fā)改委投資研究所體制政策室主任吳亞平分析道。
一直以來，應(yīng)收賬款融資不僅有利于盤活企業(yè)存量資產(chǎn)，如可將重資產(chǎn)的收益權(quán)質(zhì)押融資，還是緩解中小微企業(yè)融資難融資貴的重要工具。今年5月出臺的《小微企業(yè)應(yīng)收賬款融資專項(xiàng)行動工作方案（2017-2019年）》就指出，“應(yīng)收賬款是小微企業(yè)重要的流動資產(chǎn)。發(fā)展應(yīng)收賬款融資，對于有效盤活企業(yè)存量資產(chǎn)，提高小微企業(yè)融資效率具有重要意義，是緩解小微企業(yè)融資難融資貴的有效手段，是降成本、補(bǔ)短板的重要舉措?！?
8月底召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，再次提出搭建面向中小企業(yè)的一站式投融資信息服務(wù)體系，支持以從核心龍頭或大型企業(yè)獲得的應(yīng)收賬款為質(zhì)押，為關(guān)聯(lián)企業(yè)提供融資，發(fā)展貸款、保險、財(cái)政風(fēng)險補(bǔ)償捆綁的專利權(quán)質(zhì)押融資新模式，提高金融支持創(chuàng)新的靈活性和便利性。
數(shù)據(jù)顯示，自2013年底中國人民銀行征信中心應(yīng)收賬款融資服務(wù)平臺上線以來，截至2017年11月1日，累計(jì)促成小微企業(yè)應(yīng)收賬款融資5.77萬億元，發(fā)展不可謂不迅速。修訂后的《辦法》，有望再次擴(kuò)大中小微企業(yè)的融資渠道。
不過，在多位分析人士看來，此次修訂更是為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目融資提供了新的便利。“因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)經(jīng)常拿不準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可用于質(zhì)押融資的相關(guān)應(yīng)收賬款的范圍和類型，《辦法》完善了應(yīng)收賬款的定義，從而為金融機(jī)構(gòu)開展地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的應(yīng)收賬款質(zhì)押融資提供了更準(zhǔn)確、更充分的政策依據(jù)?！眳莵喥秸f道。
“將‘公路、橋梁、隧道、渡口等不動產(chǎn)收費(fèi)權(quán)’變更為‘能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)’，在權(quán)屬界定上更加清晰和規(guī)范，項(xiàng)目收益權(quán)的處置可以不涉及資產(chǎn)或股東，這對于利用市場化手段運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，提供了許多便利。”中國現(xiàn)代集團(tuán)有限公司總裁丁伯康指出，對凡是從事基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目投資、運(yùn)營的主體，包括政府平臺公司、社會資本方包括與社會資本方合作的財(cái)務(wù)投資機(jī)構(gòu)，在融資和再融資方面都是一個重大利好。
而將年限擴(kuò)展到30年，有分析人士認(rèn)為就目前而言，僅基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目收益權(quán)符合條件。另外，東方金誠國際信用評估有限公司首席分析師徐承遠(yuǎn)、金融業(yè)務(wù)部李磊分析認(rèn)為，應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記使得應(yīng)收賬款流轉(zhuǎn)逐步趨于規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，有助于提高被質(zhì)押應(yīng)收賬款的流動性和處置效率，有望加速地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目落地。
02 或被借道繞開地方債監(jiān)管
實(shí)際上，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)早已開展，在正常的政府購買服務(wù)或者政府采購中，企業(yè)以政府確認(rèn)的應(yīng)收賬款合法融資，一直都是財(cái)政部門積極支持的。對于一些本身有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，丁伯康認(rèn)為《辦法》徹底解決了其后續(xù)項(xiàng)目融資問題。
但這其中也存在一些不合法不合規(guī)行為，如財(cái)預(yù)〔2017〕87號文中所提“虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資”問題，即，一些政府購買服務(wù)合同長達(dá)15-20年，超越了本屆人大和政府的任期，也違法了預(yù)算法；一些地方虛構(gòu)政府采購合同，應(yīng)收賬款金額遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)氐哪甓蓉?cái)政收入水平，為融資平臺公司和地方政府變相融資提供空間。
在上述這些質(zhì)押行為中，應(yīng)收賬款這一基礎(chǔ)資產(chǎn)要么不合法不合規(guī)，要么甚至不存在。若以此向銀行等金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押融資，不僅增加了融資平臺公司的債務(wù)，也會形成地方政府的隱性債務(wù)。隨著地方債嚴(yán)監(jiān)管，這類違法違規(guī)融資方式被清理整改，而在一些分析人士看來，《辦法》或?qū)榈胤秸蜷_另一扇對外融資的大門，“地方政府為基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)等項(xiàng)目提供未來收益，項(xiàng)目本身以收益權(quán)進(jìn)行融資，在有限政府信用的基礎(chǔ)上制造穩(wěn)定現(xiàn)金流?！?
也就是說，很可能會發(fā)生這樣一種情形：一些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目本身沒有收益，但通過與政府簽訂采購、租賃等合同，收益主要或者完全依靠財(cái)政支出，融資平臺公司即可以此收益權(quán)向銀行等金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押融資，再用于這些項(xiàng)目。
《辦法》中提到的“能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程”等領(lǐng)域，在一位財(cái)政人士看來，除了國家水電站、收費(fèi)公路等項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目本身沒有收益，幾乎所有的現(xiàn)金流都來自于財(cái)政支出。這類沒有收益或者收益極少的公益性項(xiàng)目，本應(yīng)由財(cái)政投入建設(shè)維護(hù)，但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收入增速雙雙放緩的環(huán)境下，相當(dāng)多的地方政府財(cái)政收入無力承擔(dān)，需要舉債融資。國發(fā)〔2014〕43號文要求在剝離融資平臺公司政府融資職能后，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資。而若通過這類項(xiàng)目的收益權(quán)質(zhì)押融資，就可以繞開43號文和預(yù)算法的監(jiān)管，繼續(xù)由融資平臺公司為政府項(xiàng)目舉債融資，背后則是財(cái)政支出的隱性擔(dān)保。
除了預(yù)算法規(guī)定的地方政府只能在限額內(nèi)發(fā)行債券融資外，無論以何種名義擔(dān)保、何種名義融資，只要最終需要政府承擔(dān)償債責(zé)任，其實(shí)質(zhì)都是增加地方政府的隱性債務(wù)。這不僅違法違規(guī)，更與今年以來黨和國家三令五申“堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)”、“堅(jiān)決遏制違法違規(guī)舉債”的要求不符。
而且以這種方式融資，即使政府支出納入了年度預(yù)算，財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚指出，政府財(cái)政承受能力也是需要關(guān)注的，“在收益權(quán)質(zhì)押時一定要考慮政府總的財(cái)政支出的風(fēng)險程度，因?yàn)槌鲐?cái)政支出能力也會帶來風(fēng)險。”但從目前看，對此并沒有明確要求。
另外，對作為融資主體的平臺公司，在融資資質(zhì)方面也沒有提出要求。而在貸款、發(fā)行企業(yè)債等融資行為中，融資平臺公司都有相應(yīng)的條件限制，如銀監(jiān)會將名單內(nèi)平臺公司按照現(xiàn)金流覆蓋分為“全覆蓋”、“基本覆蓋”、“半覆蓋”、“無覆蓋”四類，貸款有不同要求；國家發(fā)改委規(guī)定，對政府及其有關(guān)部門的應(yīng)收賬款、其他應(yīng)收款、長期應(yīng)收款合計(jì)超過企業(yè)凈資產(chǎn)規(guī)模的60%，發(fā)行企業(yè)債不予受理（專項(xiàng)債除外）。資質(zhì)沒有要求，將給融資平臺公司進(jìn)行收益權(quán)等債權(quán)質(zhì)押融資操作帶來極大的便利，由此也會帶來監(jiān)管套利。正如此前一位銀行人士接受媒體采訪所說，一些區(qū)縣平臺沒有發(fā)債資質(zhì)，亦無法在銀行貸款，但堅(jiān)定看好城投、認(rèn)可地方平臺的銀行，可以通過債權(quán)融資“輸血”平臺。
不過丁伯康相對樂觀，在他看來，過去有條件的融資平臺公司，一旦擁有某些資產(chǎn)收益權(quán)，已經(jīng)早早地做了抵押融資，《辦法》對政府平臺融資并沒有多大的幫助，而且即便質(zhì)押融資也是企業(yè)行為，對地方政府的隱性債務(wù)不會產(chǎn)生多大影響。
上述財(cái)政人士擔(dān)心的是，融資平臺公司與政府職能尚未有清晰明確的界限，在市場還存在政府“剛性兌付”預(yù)期，銀行等金融機(jī)構(gòu)更傾向于為地方政府融資的情況下，如果為融資平臺公司舉債打開一個口子，極可能沖擊地方債監(jiān)管，造成難以收拾的局面。
