當(dāng)前地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵性問題就是厘清與政府之間關(guān)系。需要根據(jù)不同融資平臺的業(yè)務(wù)特征以及不同區(qū)域的情況，區(qū)別對待，有針對的采取相應(yīng)的轉(zhuǎn)型方案，對于空殼類融資平臺堅(jiān)決清理，大幅減少融資平臺數(shù)量，特別是區(qū)縣級融資平臺數(shù)量，對于符合條件的融資平臺應(yīng)按照市場化方向推進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，參照公益類和商業(yè)類國有企業(yè)進(jìn)行管理，重點(diǎn)推動(dòng)公益性平臺轉(zhuǎn)型為新型公共企業(yè)。轉(zhuǎn)型過程中應(yīng)強(qiáng)化對地方政府融資平臺自身運(yùn)作的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)政企分開，完善公司治理，強(qiáng)化市場化主體意識，提升自身競爭力，創(chuàng)新發(fā)展模式，同時(shí)著重化解和防范自身債務(wù)。同時(shí)，還應(yīng)意識到融資平臺轉(zhuǎn)型問題，也是我國地方政府財(cái)稅體制和投融資體制的問題，只有從深層次完善我國地方財(cái)稅體制和健全地方投融資制度后，控制好地方政府投資沖動(dòng)，解決好地方政府的合理的融資需求，消除地方融資平臺轉(zhuǎn)型的外部制度障礙，才能根本性解決融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。因此，本文建議通過轉(zhuǎn)變政府職能、切實(shí)控制地方投資沖動(dòng)，完善我國財(cái)稅體制，健全地方政府融資體系，推動(dòng)國有企業(yè)改革等等一系列的制度來保障地方融資平臺轉(zhuǎn)型。
一、我國地方融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展原則
地方融資平臺轉(zhuǎn)型是政府一項(xiàng)重大的改革。盡管目前經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，地方政府仍然將地方融資平臺作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要抓手，但推動(dòng)地方融資平臺轉(zhuǎn)型作為當(dāng)前地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范的當(dāng)務(wù)之急。2016年11月14日，國務(wù)院印發(fā)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號），再次強(qiáng)調(diào)對地方政府債務(wù)中央實(shí)行不救助原則，同時(shí)再次明確地方政府存量債務(wù)和相關(guān)方的責(zé)權(quán)利，從而倒逼地方政府規(guī)范舉債。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)清地方融資平臺轉(zhuǎn)型的意義，從事關(guān)國家總體債務(wù)安全，事關(guān)區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略高度切實(shí)推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型。
（一）分類整合、功能明確原則
地方融資平臺主要是為了滿足地方政府在提供公共管理和服務(wù)中融資需要，因此，在對待地方融資平臺轉(zhuǎn)型方面，需要從融資平臺從事的業(yè)務(wù)類型進(jìn)行入手。地方融資平臺設(shè)立最初定位就是為地方政府進(jìn)行融資，但隨著地方融資平臺的發(fā)展，監(jiān)管部門不斷對融資平臺進(jìn)行規(guī)范，已有一部分地方融資平臺發(fā)展為兼具投資功能，既通過部分經(jīng)營性資產(chǎn)獲取經(jīng)營收益，同時(shí)也承擔(dān)為政府基礎(chǔ)設(shè)施融資的責(zé)任，對于這些已發(fā)展為兼具投資功能的地方融資平臺，其轉(zhuǎn)型需要將融資的任務(wù)交還給政府，實(shí)現(xiàn)與政府信用脫鉤，將非經(jīng)營資產(chǎn)、與業(yè)務(wù)不相關(guān)的純公益性資產(chǎn)等進(jìn)行剝離。但是大部分地方融資平臺仍只承擔(dān)融資功能而沒有投資功能。因此，針對融資平臺的業(yè)務(wù)進(jìn)行界定和分類成為推動(dòng)融資平臺轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。對于空殼類融資平臺予以堅(jiān)決清理。對于符合轉(zhuǎn)型條件的融資平臺，應(yīng)該與地方政府進(jìn)行脫鉤，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。在對融資平臺整合過程中，應(yīng)根據(jù)融資平臺的業(yè)務(wù)經(jīng)營優(yōu)勢、本地區(qū)財(cái)政實(shí)力以及城市發(fā)展階段，合理確定融資平臺未來發(fā)展方向，按照“功能明確，主業(yè)突出”同時(shí)兼具多元化發(fā)展原則，來對不同融資平臺的業(yè)務(wù)進(jìn)行整合。對于同時(shí)承擔(dān)公益性業(yè)務(wù)的融資平臺，應(yīng)該結(jié)合融資平臺自身財(cái)務(wù)狀況以及政府規(guī)劃，合理確定融資平臺承擔(dān)公益業(yè)務(wù)所占比重，不斷提升經(jīng)營性業(yè)務(wù)比重，逐步提升自身實(shí)力，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
（二）循序漸進(jìn)、地區(qū)區(qū)別對待原則
地方融資平臺轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)分清重點(diǎn)和難點(diǎn)，近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃，在轉(zhuǎn)型中要采用循序漸進(jìn)的方式，通過先易后難，同時(shí)，要考慮地區(qū)差異，采取區(qū)別對待原則。目前，東部地區(qū)部分省市的融資平臺已經(jīng)由過去的單純的負(fù)責(zé)為地方政府進(jìn)行融資，逐步轉(zhuǎn)型為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資服務(wù)綜合運(yùn)營商，有的也已經(jīng)轉(zhuǎn)型為市場化資產(chǎn)投資、管理公司，也有的通過積極參與PPP項(xiàng)目，正在逐步走出當(dāng)?shù)?，向全國開拓業(yè)務(wù)。而中西部地區(qū)很多融資平臺仍只是政府的純?nèi)谫Y性平臺，經(jīng)營性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性收入均很少，參與市場競爭的能力很薄弱。因而，在推動(dòng)地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，要區(qū)別對待，因地制宜，防止一刀切。對于東部地區(qū)一些發(fā)展較好的融資平臺加快轉(zhuǎn)型，應(yīng)給予支持，讓其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢推動(dòng)積極轉(zhuǎn)型。對于中西部地區(qū)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方融資平臺的實(shí)際情況實(shí)施差別化政策，對于發(fā)展較好的融資平臺可以推動(dòng)轉(zhuǎn)型，發(fā)展較差的融資平臺通過循序漸進(jìn)的方式推進(jìn)轉(zhuǎn)型。
（三）完善配套支持原則
地方融資平臺轉(zhuǎn)型面臨較多的難題，盡管融資平臺轉(zhuǎn)型方向是要與政府信用脫鉤，成為具有自主經(jīng)營能力的準(zhǔn)市場主體，但要實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型仍然離不開地方政府的支持和做好配套工作。比如，在地方融資平臺轉(zhuǎn)型過程中出臺配套措施以做好職工的安置工作，對融資平臺之間的重組整合提供政策上的支持，向融資平臺注入具有盈利性的資產(chǎn)以提高融資平臺資產(chǎn)的質(zhì)量和盈利能力，等等。如果沒有地方政府的支持，單靠地方融資平臺自身來進(jìn)行轉(zhuǎn)型，既沒有轉(zhuǎn)型動(dòng)力，也增加了轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。
二、推進(jìn)地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的措施
（一）制定專門法規(guī)統(tǒng)籌規(guī)范融資平臺轉(zhuǎn)型
由于地方融資平臺多頭監(jiān)管，各部委對融資平臺的管理還未能形成統(tǒng)一的意見，已出臺的文件也相對分散，難以對融資平臺起到全面、統(tǒng)一的規(guī)范。即使連最基礎(chǔ)的對融資平臺的認(rèn)定，各部委都沒有形成一致的意見，各部委發(fā)布的融資平臺名單也存在一定的出入，如果名單都無法確認(rèn)統(tǒng)一，更別提對融資平臺進(jìn)行規(guī)范和轉(zhuǎn)型；對公益性項(xiàng)目的認(rèn)定，同樣存在定義不明確的問題；在監(jiān)管內(nèi)容方面，人民銀行、銀監(jiān)會文件針對融資平臺銀行信貸管理，發(fā)改委、證監(jiān)會針對融資平臺債券管理，財(cái)政部則重點(diǎn)關(guān)注由政府承擔(dān)的部分債務(wù)管理。各部委對融資平臺的管理形成共識是平臺形成統(tǒng)一的運(yùn)行規(guī)范的前提，因此亟需出臺專門法規(guī)對地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展做出統(tǒng)一部署、規(guī)范。
1.統(tǒng)一融資平臺認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
通過制定統(tǒng)一的融資平臺認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對目前地方融資平臺進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)、細(xì)致認(rèn)定，全面掌握地方融資平臺的數(shù)量、區(qū)域分布、業(yè)務(wù)類型、運(yùn)營狀況、債務(wù)規(guī)模、政府隱性債務(wù)狀況及比重，債務(wù)償還安排等，并按照公益類、準(zhǔn)公益類以及經(jīng)營類進(jìn)行分類管理。
2.設(shè)定融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡期限
考慮到融資平臺數(shù)量龐大、區(qū)域差異嚴(yán)重，給予融資平臺一定的轉(zhuǎn)型發(fā)展過渡期限，初步可以設(shè)定為5-8年。在過渡期內(nèi)，明確相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)，在統(tǒng)一的法律法規(guī)框架下，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會、審計(jì)署等部委共同組建地方政府融資平臺監(jiān)管聯(lián)席會議制度，明確對融資平臺的監(jiān)督、審計(jì)、及稽查等責(zé)任，避免各部委各自為政。
3.對融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)展和最終成效進(jìn)行鑒定
當(dāng)前融資平臺轉(zhuǎn)型過程中，多數(shù)通過簡單的股權(quán)、資產(chǎn)重組進(jìn)行名義上轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上并未轉(zhuǎn)型，而自己就對外宣稱已經(jīng)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。融資平臺是否轉(zhuǎn)型，或者轉(zhuǎn)型是否徹底，不能由自身或者當(dāng)?shù)卣畞硇?，而是?yīng)該有一個(gè)融資平臺轉(zhuǎn)型鑒定機(jī)制，組織專門的機(jī)構(gòu)或者委托獨(dú)立的第三方市場機(jī)構(gòu)對轉(zhuǎn)型的結(jié)果進(jìn)行鑒定，包括，是否已經(jīng)做到與政府信用脫離，是否已經(jīng)成為真正的市場化主體，按照市場化原則開展經(jīng)營等等。
（二）大幅縮減現(xiàn)有融資平臺數(shù)量
當(dāng)前數(shù)量眾多的融資平臺和快速增長的融資規(guī)模給地方政府和銀行系統(tǒng)帶來了債務(wù)隱患，同時(shí)增加了轉(zhuǎn)型的難度和復(fù)雜性?？紤]我國地方融資平臺數(shù)量巨大，而且大部分只是承擔(dān)融資只能，運(yùn)作不規(guī)范，因此地方融資平臺的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程也就是融資平臺清理、整合、減少過程。未來應(yīng)對融資平臺的數(shù)量和融資規(guī)模進(jìn)行一定的控制，嚴(yán)禁新設(shè)地方政府融資平臺，同時(shí)加大對現(xiàn)有融資平臺的整合力度，大幅縮減融資平臺數(shù)量。根據(jù)政府級別以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政實(shí)力的不同，確定其下屬融資平臺數(shù)量上限。
1.嚴(yán)禁各地新設(shè)融資平臺
根據(jù)融資平臺的界定標(biāo)準(zhǔn)，禁止政府新設(shè)融資平臺公司，對于地方政府新設(shè)從事公益項(xiàng)目的企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格甄別，只有甄別認(rèn)定后不符合融資平臺標(biāo)準(zhǔn)后的才允許成立，一旦發(fā)現(xiàn)承擔(dān)政府投融資職責(zé)、符合融資平臺標(biāo)準(zhǔn)的新設(shè)公司，給予堅(jiān)決取締。
2.重組現(xiàn)有融資平臺，大幅降低融資平臺數(shù)量，重點(diǎn)清理區(qū)縣級融資平臺
根據(jù)區(qū)域或資源要素統(tǒng)一整合、以及市場化原則，對現(xiàn)有的不同類別融資平臺進(jìn)行整合，對絕大部分融資平臺進(jìn)行清理、重組后退出。具體措施包括:
（1）整合具有相同或相似資源要素的融資平臺，利用專業(yè)優(yōu)勢與集中優(yōu)勢，提高資源利用效率。具體來說，主要根據(jù)“產(chǎn)業(yè)相近程度，業(yè)務(wù)相關(guān)度以及是否提高管理協(xié)同度”原則來對融資平臺進(jìn)行整合，通過橫向整合和縱向重組，增強(qiáng)資本實(shí)力，提升各自的競爭力，同時(shí)減少數(shù)量，降低相互之間競爭，避免資源浪費(fèi)。
（2）對于符合法規(guī)允許通過轉(zhuǎn)型后保留的融資平臺，區(qū)縣級融資平臺可以合并為一家，對地級市以上級別的融資平臺可以采取合并重組的方式，對負(fù)債較高和無投融資業(yè)務(wù)的平臺進(jìn)行合并，形成規(guī)模較大的融資平臺，根據(jù)相鄰區(qū)域的城市發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行跨區(qū)域的平臺整合，促進(jìn)城市群的協(xié)同發(fā)展。在整合的過程中，還建立有效的資產(chǎn)重組及后續(xù)管理機(jī)制。
（3）對于無實(shí)際經(jīng)營能力的空殼平臺公司，直接給予清理退出，重點(diǎn)清理區(qū)縣級融資平臺。
（三）推動(dòng)公益性平臺轉(zhuǎn)型為新型公共企業(yè)
地方融資平臺在過去推動(dòng)城鎮(zhèn)化、改善民生、增加公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)，考慮到當(dāng)前絕大部分的融資平臺都承擔(dān)了部分準(zhǔn)公益項(xiàng)目，未來在推動(dòng)融資平臺轉(zhuǎn)型的過程中，在規(guī)范其運(yùn)營同時(shí)，也應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其公益服務(wù)中的作用。對于符合轉(zhuǎn)型發(fā)展的承擔(dān)公益性融資平臺，重點(diǎn)向新型公共企業(yè)方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型，這也是未來融資平臺轉(zhuǎn)型的主要方向。具體來說，可以將多個(gè)融資平臺進(jìn)行整合，提升融資平臺的盈利能力；或者，可以引進(jìn)社會資本、甚至是外資，進(jìn)行混合所有制改革，推動(dòng)融資平臺逐步轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型后新型公共企業(yè)應(yīng)按照公益性國有企業(yè)進(jìn)行管理，在國家政策指導(dǎo)下開展業(yè)務(wù)，重點(diǎn)參與準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，政府根據(jù)其參與公益項(xiàng)目的類別和程度給予一定補(bǔ)貼和支持。
（四）完善公司治理結(jié)構(gòu)
按照43號文精神，對于符合轉(zhuǎn)型方向的融資平臺，推進(jìn)向市場化運(yùn)營方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型建立市場化融資平臺的關(guān)鍵在于政企分離，完善公司治理，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行市場化運(yùn)營。
1.建立健全的現(xiàn)代企業(yè)制度
第一，明確政府與企業(yè)各自的責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算管理，真正做到“誰借款——誰使用——誰還錢”責(zé)任一體。地方政府完全退出具有收入性質(zhì)的經(jīng)營性平臺，則應(yīng)將項(xiàng)目決策、融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營責(zé)任完全交還給平臺公司，進(jìn)行市場化管理。對項(xiàng)目資金完全來源財(cái)政資金的公益性項(xiàng)目則應(yīng)當(dāng)從平臺中剝離出來，由地方政府承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。對于一些收入低，投資周期長的“準(zhǔn)公益型項(xiàng)目”，則應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)來明確由平臺公司完全負(fù)責(zé)或者由政府完全負(fù)責(zé)，絕不能由平臺與政府共同分擔(dān)。
第二，去除地方政府對融資平臺運(yùn)營中的行政干預(yù)，推進(jìn)市場化管理。一方面，按照《公司法》，落實(shí)地方融資平臺的獨(dú)立法人地位，按照市場化方式，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，利用市場手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺的發(fā)展。另一方面，逐步推動(dòng)融資平臺去行政化，禁止具有公務(wù)員身份的人員在平臺內(nèi)兼任。尤其是平臺的高管人員應(yīng)通過公開招聘，對企業(yè)負(fù)責(zé)，而不能采取地方政府任命，對地方政府負(fù)責(zé)。
第三，完善法人治理結(jié)構(gòu)。雖然在形式上，現(xiàn)有地方政府融資平臺都已經(jīng)建立了法人治理結(jié)構(gòu)，但實(shí)質(zhì)上，公司并未完全按照治理結(jié)構(gòu)框架運(yùn)行，公司治理效率低下。建立健全的現(xiàn)代企業(yè)制度，首先應(yīng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求，完善公司章程，健全董事會、監(jiān)事會、股東大會、職工大會等制度，明確職能范圍。其次，確保董事會、監(jiān)事會及職工大會在平臺運(yùn)行中職能的切實(shí)履行，強(qiáng)化董事會的民主決策，監(jiān)事會的監(jiān)督功能，明確職能分工，使各職能部門相互配合、相互平衡，相互制衡。具體措施如提高獨(dú)立董事在董事會中的比例，保證重大事項(xiàng)決策的獨(dú)立性；提高獨(dú)立監(jiān)事在監(jiān)事會中的比例，加大內(nèi)部監(jiān)管力度。
2.完善投融資決策機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度
在平臺內(nèi)部應(yīng)該建立完善的投融資決策機(jī)制，明確管理層、董事會的決策范圍，重大決策的實(shí)施流程等，切實(shí)發(fā)揮董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的意見，廣泛聽取員工意見、專家意見，避免“一家之言”，同時(shí)防止決策程序流于形式。另一方面，建立責(zé)任終生追究機(jī)制，使相關(guān)人的權(quán)利、義務(wù)得到明確的確定與約束，從而避免決策者重視短期利益而忽視長期規(guī)劃。
同時(shí)，強(qiáng)化融資平臺自身的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警。一套完善的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警制度包括以下幾個(gè)方面：第一，通過預(yù)算控制、成本控制、財(cái)務(wù)預(yù)警等手段，增強(qiáng)有效管控財(cái)務(wù)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的能力；第二，根據(jù)平臺的風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)承受度，選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理工具和策略，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行主動(dòng)管理；第三，建立風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)急機(jī)制，尤其是建立針對各大重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的危機(jī)處理計(jì)劃。
3.建立專門的融資平臺信息披露制度，提高透明度
由于地方融資平臺信息披露制度不夠完善，甚至很多融資平臺根本就沒有建立信息披露制度，導(dǎo)致信息不透明，信息披露質(zhì)量不高，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場難以判斷其真實(shí)的經(jīng)營狀況，加大了外部對其監(jiān)管與約束的難度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過出臺專門的法規(guī)要求地方政府融資平臺定期披露及信息披露范圍，并且要保證披露質(zhì)量，規(guī)范其信息披露制度，提高信息透明度；各監(jiān)管部門要督促轄內(nèi)各融資平臺加大信息發(fā)布力度。再者，構(gòu)建信息共享平臺，增強(qiáng)監(jiān)管部門、銀行間的信息溝通，以對融資平臺的債務(wù)和經(jīng)營狀況形成較為全面的了解。如由地方人民銀行和銀監(jiān)局聯(lián)合牽頭各家商業(yè)銀行組建融資平臺信息共享平臺，及時(shí)發(fā)布融資平臺的債務(wù)規(guī)模、融資渠道、資金使用情況，擔(dān)保情況、經(jīng)營情況、項(xiàng)目進(jìn)展等，使監(jiān)管部門和銀行可以隨時(shí)查到相關(guān)信息。
（五）借助PPP模式和引進(jìn)社會資本
1.借助PPP模式實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展
在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP，是當(dāng)前我國公共產(chǎn)品提供的重要模式，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高公共物品的供給效率，因而參與PPP項(xiàng)目成為了地方融資平臺轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方向。地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方融資平臺通過PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)和提供。地方融資平臺可以通過PPP模式繼續(xù)承擔(dān)地方政府的公益性或者準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，但需要和地方政府之間采取市場化的結(jié)算手段。未來地方融資平臺參與PPP項(xiàng)目，關(guān)鍵在于需要成功轉(zhuǎn)型為具備自主經(jīng)營能力的準(zhǔn)市場化主體，與地方政府關(guān)系進(jìn)行清晰界定，成為公益類國有企業(yè)，而不能成為完全的商業(yè)類主體。準(zhǔn)市場化主體主要在于其作為重要的國企，重民生輕盈利，更多承擔(dān)保障性功能。
未來融資平臺可以通過PPP重點(diǎn)參與民生保障項(xiàng)目主要包括保障房建設(shè)、城市軌道建設(shè)、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)等，地方融資平臺仍有必要繼續(xù)參與民生項(xiàng)目的建設(shè)主要基于以下原因：一方面，社會資本主導(dǎo)民生項(xiàng)目的積極性不高，地方融資平臺是地方國有企業(yè)，并擁有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的經(jīng)驗(yàn)，因而需要承擔(dān)實(shí)施民生建設(shè)項(xiàng)目的載體功能；另一方面，在經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)的背景下，地方融資平臺因穩(wěn)增長的任務(wù)也繼續(xù)要承擔(dān)主要的基礎(chǔ)設(shè)施投融資功能。
在鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持地方融資平臺轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目的同時(shí)，還應(yīng)該嚴(yán)防融資平臺借助PPP變相融資。按照要求嚴(yán)格審查參與PPP項(xiàng)目的社會資本方的資質(zhì)，對于尚未完全剝離地方政府融資職能的融資平臺或其控股公司等實(shí)施禁入。
2.引進(jìn)社會資本，推進(jìn)混合所有制改革
在地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，進(jìn)行混合所有制改革，通過出讓部分股權(quán)、合資合作等方式吸收社會資本，來改善公司治理結(jié)構(gòu)。政府通過制訂鼓勵(lì)和保護(hù)民間資本參與地方融資平臺重組整合的政策，允許民間資本以投資入股或控股的方式，參與地方融資平臺重組整合，這樣既可以豐富地方融資平臺融資渠道，也可以提高地方融資平臺經(jīng)營活力和治理能力，降低地方融資平臺轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。
（六）提升競爭力重塑自身信用
1.提高融資平臺的資本實(shí)力、資產(chǎn)質(zhì)量
第一，切實(shí)充實(shí)公司資本。地方融資平臺的注冊資本應(yīng)該按照《公司法》的要求，以繳納現(xiàn)金為基本原則，對不符合規(guī)定和存在瑕疵的資產(chǎn)注入必須堅(jiān)決予以限制。注入資產(chǎn)由市場公信力較強(qiáng)的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行估值，杜絕價(jià)值虛高，清理虛假出資；剝離注入的公益性以及公共性設(shè)施；落實(shí)各個(gè)出資方的義務(wù)，做到出資真實(shí)有效，能真正地反映地方融資平臺的實(shí)力。
第二，盤活存量，提高流動(dòng)性。對融資平臺的存量資產(chǎn)進(jìn)行盤活，加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營管理，如進(jìn)行資產(chǎn)證券化等手段提高資產(chǎn)流動(dòng)性，增強(qiáng)收益性，提升融資平臺的盈利質(zhì)量，推進(jìn)向市場化主體的轉(zhuǎn)變。清理融資平臺與地方政府資金的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，規(guī)范融資平臺與關(guān)聯(lián)方之間的資金往來業(yè)務(wù)，杜絕債權(quán)債務(wù)不清現(xiàn)象。
2.創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，培育市場競爭力
43號文的發(fā)布從法規(guī)層面上對政府與融資平臺之間的責(zé)權(quán)利進(jìn)行了界限，實(shí)現(xiàn)了地方政府和融資平臺的切割，因此，地方融資平臺在剝離為地方政府融資的功能后，要取得生存和發(fā)展的空間，必須開拓經(jīng)營性業(yè)務(wù)，不斷創(chuàng)新經(jīng)營業(yè)務(wù)模式，培育新的利潤增長點(diǎn)。作為地方融資平臺，城投公司普遍都存在業(yè)務(wù)模式單一，業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)失調(diào)，從而導(dǎo)致需要政府不斷補(bǔ)血才能生存下去。因此，要推動(dòng)融資平臺轉(zhuǎn)型，就必須要解決好未來融資平臺的業(yè)務(wù)發(fā)展問題，為融資平臺找到一個(gè)穩(wěn)定可靠的業(yè)務(wù)來源。這就需要不斷創(chuàng)新業(yè)務(wù)發(fā)展模式，培育新的利潤增長點(diǎn)，不斷降低政府補(bǔ)貼、稅收返還、政府采購在融資平臺業(yè)務(wù)收入和利潤的比重。能否通過推進(jìn)創(chuàng)新、培育和尋找具有市場競爭力的業(yè)務(wù)和盈利增長點(diǎn)決定了未來地方融資平臺轉(zhuǎn)型的成敗。地方融資平臺只有保持較強(qiáng)的盈利能力，才可能適應(yīng)市場競爭，也才能擺脫成為政府的附庸，成為具有自主經(jīng)營能力的準(zhǔn)市場化主體。在對融資平臺進(jìn)行整合過程中，需要突出主營業(yè)務(wù)，強(qiáng)化現(xiàn)金流和利潤支撐，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)，區(qū)分經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)，突出業(yè)務(wù)協(xié)同性、逐步構(gòu)建以自身經(jīng)營業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)核心競爭力，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、多元化發(fā)展的發(fā)展模式。事實(shí)上，部分融資平臺在過去的發(fā)展中已經(jīng)在城市開發(fā)、城市經(jīng)營方面積累了一定優(yōu)勢，未來可以圍繞著這些優(yōu)勢，不斷拓展延伸。
（七）防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
1.控制融資平臺債務(wù)規(guī)模
地方政府融資平臺負(fù)債規(guī)模方面，多數(shù)平臺的負(fù)債規(guī)模已經(jīng)接近其極限值，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)積累，嚴(yán)格控制地方政府融資平臺債務(wù)規(guī)模的增長速度，將資本負(fù)債率控制在合理區(qū)間，有助于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。一是對轄內(nèi)融資平臺債務(wù)總量進(jìn)行控制和管理，對各縣、地級市、省級融資平臺的債務(wù)分別進(jìn)行匯總管理，使區(qū)域內(nèi)債務(wù)整體控制在一個(gè)合理的范圍，避免區(qū)域性系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)；二是根據(jù)融資平臺性質(zhì)和發(fā)展需求，設(shè)置最大負(fù)債規(guī)模或負(fù)債率：對已實(shí)現(xiàn)市場化的融資平臺可適當(dāng)設(shè)置較高的資產(chǎn)負(fù)債率，對于承擔(dān)公益性較多的融資平臺，嚴(yán)格執(zhí)行融資規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)；三是對融資平臺建立“名單制”分類管理，定期對融資的債務(wù)進(jìn)行摸底等。
2.豐富融資渠道，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)
第一，拓寬資本市場融資渠道。大多數(shù)地方融資平臺由于自身財(cái)務(wù)、資產(chǎn)狀況不佳，難以開拓更多的融資渠道，只能依賴于銀行信貸。該類融資平臺可以通過提高其自身的盈利能力、資產(chǎn)質(zhì)量，可通過擴(kuò)大規(guī)模、多元化經(jīng)營的方式來實(shí)現(xiàn)豐富融資渠道。對財(cái)務(wù)、資產(chǎn)狀況較好的融資平臺，通過發(fā)行企業(yè)債、專項(xiàng)債券股權(quán)融資等方式提高直接融資比例。第二，不斷優(yōu)化融資平臺債務(wù)結(jié)構(gòu)。一是要分析各種融資工具所具有的不同的資金成本，合理規(guī)劃權(quán)益與負(fù)債的比重，間接負(fù)債與直接負(fù)債的比重，使得企業(yè)的綜合資金成本最低。二是要注意融資期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目周期相匹配，若融資期限太短，債務(wù)到期時(shí)會帶來較大的還款壓力，甚至發(fā)生資金斷裂的風(fēng)險(xiǎn)；若融資期限太長，則平臺公司承擔(dān)較高的負(fù)債成本，資金使用效率低下。平臺公司可以通過增加資金總量的方式，如增加負(fù)債或增加權(quán)益的方式達(dá)到融資結(jié)構(gòu)最優(yōu)，也可通過減少資金總量的方式，如償還負(fù)債或者減少權(quán)益的方式達(dá)到融資結(jié)構(gòu)最優(yōu)。
3.逐步化解融資平臺債務(wù)
對于融資平臺的債務(wù)，應(yīng)區(qū)分2014年之前的存量債務(wù)和2015年新增債務(wù)。根據(jù)國發(fā)43號文的精神，2014年之前融資平臺的債務(wù)如果已經(jīng)納入地方政府債務(wù)中，則由地方政府安排專門財(cái)政資金進(jìn)行償還或者通過地方政府發(fā)行置換債方式來置換成地方政府債務(wù)。對于2014年之前產(chǎn)生的沒有納入地方政府債務(wù)的融資平臺債務(wù)以及2015年后新增債務(wù)，明確不屬于地方政府債務(wù)，則需要自身來負(fù)責(zé)償還。
（1）存量債務(wù)的化解和防范
考慮到地方融資平臺投資多屬于用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目隨著社會經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，資產(chǎn)價(jià)值也得到了提升，可以充分利用這些資產(chǎn)，通過盤活這些資產(chǎn)價(jià)值，來進(jìn)行債務(wù)償還。第一種方式，就是直接出售這些資產(chǎn)，或者通過TOT方式。另一種方式，是利用資本市場通過資產(chǎn)證券化方式。融資平臺投資的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水務(wù)、供熱、供電、軌道、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，是資產(chǎn)證券化比較理想的標(biāo)的。2016年12月26日，發(fā)改委聯(lián)合證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2016]2698號），為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開展資產(chǎn)證券化提供了制度保障，地方融資平臺應(yīng)該積極抓住這個(gè)機(jī)遇，積極盤活自身資產(chǎn)，不斷降低存量債務(wù)。此外，對于那些公司治理完善、經(jīng)營良好，預(yù)期有較好發(fā)展前景的融資平臺，可以通過與債權(quán)人溝通開展債轉(zhuǎn)股方式降低債務(wù)負(fù)擔(dān)，并在合適的時(shí)候推動(dòng)融資平臺上市來化解債務(wù)。
（2）新增債務(wù)的化解和防范
由于融資平臺運(yùn)行機(jī)制上的缺陷，融資平臺往往只注重項(xiàng)目前期融資和投資兩個(gè)階段，忽視項(xiàng)目后期如何償債問題，多數(shù)融資平臺本身仍尚未建立其債務(wù)的管理和償還機(jī)制。未來融資平臺轉(zhuǎn)型后，急需要完善融資平臺的償債機(jī)制，可以通過自建償債基金，委托第三方機(jī)構(gòu)對基金賬戶進(jìn)行專戶管理；或采取提前分期償還本金的形式，減輕到期一次還本的巨大還債壓力，同時(shí)也降低平臺的負(fù)債成本。
三、我國地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的外部保障措施和配套改革
地方融資平臺轉(zhuǎn)型是政府一項(xiàng)重大的改革，轉(zhuǎn)型的過程也是我國財(cái)稅體制和投融資體制的深化改革和完善過程。要根本上推動(dòng)地方融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展，就需要從根源上認(rèn)清地方融資平臺產(chǎn)生發(fā)展的原因。地方融資平臺產(chǎn)生的根源在于我國地方財(cái)稅體制和投融資體制不夠完善和健全，地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變，政府與市場沒有明確邊界，在不恰當(dāng)?shù)恼冃в^下，地方政府存在過度投資現(xiàn)象，加上分稅制改革導(dǎo)致地方政府收支存在嚴(yán)重赤字，地方政府財(cái)政收入無法滿足地方過度投資需要，而地方政府缺乏健全的融資渠道，這些導(dǎo)致了地方政府傾向于借助于融資平臺來進(jìn)行投融資，從而導(dǎo)致了地方融資平臺的產(chǎn)生和快速發(fā)展。因此，地方融資平臺轉(zhuǎn)型需要轉(zhuǎn)變政府職能，深化地方財(cái)稅體制改革、完善投融資體制，只有從根本解決這些問題，才能更好的控制地方投資沖動(dòng)，降低融資需求，才能更好地發(fā)揮地方政府的積極性，從根本上推動(dòng)融資平臺轉(zhuǎn)型。
（一）轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)控制地方投資沖動(dòng)
1.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，界定政府與市場邊界
現(xiàn)代財(cái)政制度，需要合理界定政府和市場邊界，明確政府職能，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)行為。十八大提出要發(fā)揮市場對資源配置的決定作用，這就要求，市場經(jīng)濟(jì)條件中，政府需要對其經(jīng)濟(jì)管理職能進(jìn)行調(diào)整，改變過去對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，而轉(zhuǎn)向?yàn)橹睾暧^調(diào)控，為微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行構(gòu)建公平、良好的外部環(huán)境。合理明確了政府和市場的關(guān)系，界定政府與市場的邊界，也就基本能夠明確地方政府的職能和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為，也就有效地控制地方投資沖動(dòng)。對于那些不屬于政府公共財(cái)政職能的事項(xiàng)和領(lǐng)域，尤其是那些競爭性領(lǐng)域，政府應(yīng)該堅(jiān)決退出，把市場和社會能夠承擔(dān)的職能交還給市場和社會，積極推動(dòng)政府由“全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌驼?，由?jīng)濟(jì)建設(shè)性政府轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)型政府，由統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管型政府”[1]。將其資金重點(diǎn)用在能有效促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)發(fā)展的良性投資項(xiàng)目，并彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)因資源配置失調(diào)而造成的“失靈”的局面。不斷理順政企關(guān)系、政社關(guān)系、政市關(guān)系，將未來政府的工作重點(diǎn)放到對“市場的監(jiān)管、公共產(chǎn)品和服務(wù)提供以及社會管理”方面來。
2.進(jìn)一步完善地方官員考核機(jī)制
應(yīng)該設(shè)計(jì)科學(xué)、綜合、合理的政府官員考核機(jī)制，在除考核GDP數(shù)值指標(biāo)外，綜合考查GDP結(jié)構(gòu)、民生、文化、生態(tài)、政府信用等多重指標(biāo)。針對不同地區(qū)的不同需求，適當(dāng)調(diào)整各類指標(biāo)的分值比重。如在有生態(tài)保護(hù)義務(wù)的地區(qū)，加大環(huán)境保護(hù)的考核比重；在貧困地區(qū)，極大民生改善的考核比重；在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，考核重點(diǎn)用落在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整上。
同時(shí)需要強(qiáng)化地方政府債務(wù)責(zé)任考核機(jī)制，加強(qiáng)地方債務(wù)的審計(jì)，將債務(wù)增長率、償債比例、擔(dān)保債務(wù)比率、財(cái)政收入增率等指標(biāo)也納入地方官員的考核指標(biāo)中，以防止地方債務(wù)過度擴(kuò)張。綜合運(yùn)用地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度，投資收益率、營運(yùn)效率等指標(biāo)評判地方政府的投融資行為，避免地方官員盲目投資、資金濫用的行為，以提高投資效率。適當(dāng)引入民意調(diào)查結(jié)果綜合考查地方官員任期內(nèi)的政績，使地方官員不僅對上（高一級政府，直至中央政府）負(fù)責(zé)，也要對下（普通民眾和納稅人）負(fù)責(zé)。優(yōu)化完善地方官員考核機(jī)制是抑制地方官員投資沖動(dòng)的根本途徑。
3.建立健全責(zé)任倒追機(jī)制
政府官員的任期一般為5年，而政府投資項(xiàng)目周期通常大于5年，若在任期內(nèi)還款則存在兩者期限錯(cuò)配的問題。因此，在“誰借款，誰還錢”的原則下建立和完善責(zé)任倒追機(jī)制，是對地方官員的債務(wù)融資行為進(jìn)行約束的有效辦法。首先，明確地方官員在任期內(nèi)的舉債、使用和償還環(huán)節(jié)的責(zé)任，為評價(jià)官員融資行為提供評價(jià)依據(jù)。其次，考慮詳細(xì)披露地方官員在任期內(nèi)舉債過程中相關(guān)責(zé)任的履行情況等，強(qiáng)化審計(jì)部門和外部監(jiān)督的作用。再次，對于違規(guī)擔(dān)保、過度融資、投資決策失誤、債務(wù)違約等行為除倒追直接責(zé)任以外，還要倒追主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。如果給政府造成重大的財(cái)政損失的和聲譽(yù)受損的，應(yīng)追究直接相關(guān)人員行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。否則，一些缺乏自我約束的地方政府必然只注重短期政績，忽略長期風(fēng)險(xiǎn)。
（二）深化財(cái)稅制度改革，提高地方政府財(cái)政收支平衡度
地方政府融資平臺債務(wù)問題的根源在于現(xiàn)行分稅制導(dǎo)致地方政府的財(cái)權(quán)小于事權(quán)，地方財(cái)政存在天然的資金缺口，使得外部融資成為解決該缺口的重要途徑。因此，完善財(cái)稅體制應(yīng)重審中央政府與地方政府的權(quán)責(zé)，科學(xué)劃分財(cái)權(quán)與事權(quán)，建立起財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的財(cái)稅體制，提高地方財(cái)政收支的平衡度。
1.進(jìn)一步理順和明確各級政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任
目前，中央與地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分方面依然存在諸多問題，主要表現(xiàn)為責(zé)任劃分不合理、責(zé)任主體不清晰、支出管理不規(guī)范等問題，特別是省級以下事權(quán)與責(zé)任劃分問題尤為突出?；诖?，十八大及十八屆三中全會提出將理順和明確中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任作為未來財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作。為此，國務(wù)院在2016年8月24日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)財(cái)權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的若干指導(dǎo)意見 》（國發(fā)[2016]49號），已提加快“推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)劃分、完善中央與地方支出責(zé)任劃分、加快省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分”等方面的改革。未來應(yīng)盡快出臺中央與地方政府，及地方各級政府之間的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分細(xì)則，理順各級政府之間的事權(quán)關(guān)系。具體而言，區(qū)分全國范圍性公共服務(wù)和地區(qū)性公共服務(wù)，并確立相關(guān)的責(zé)任主體；逐步減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)政事權(quán)；對于各級政府與上級政府之間的交叉事權(quán)，應(yīng)該結(jié)合其財(cái)權(quán)大小予以匹配；加快相關(guān)立法，使財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任范圍以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)或政府規(guī)章等形式確定下來等。
2.提高地方政府的財(cái)政自給度
提高地方財(cái)政的自給度是稅收改革的關(guān)鍵。地方政府收入增長緩慢，不能滿足快速擴(kuò)大的投資需求。因此，在各級政府的事權(quán)范圍基本確定的前提下，著力提高省級政府、縣級政府的稅收分配比例。通過立法適度擴(kuò)大地方政府征收管理權(quán)限，將地方稅法在地方適用的解釋權(quán)授權(quán)給省級立法部門，由地方根據(jù)本地情況在法律框架下制定實(shí)施細(xì)則或進(jìn)行法律解釋。在條件成熟的情況下，立法開征新的地方稅種，如房產(chǎn)稅、資源稅等。增加下劃給省級以下政府的專項(xiàng)收入種類，增加地方非稅收入。同時(shí)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整地方財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)問題，減少地方政府對土地收入的過渡依賴。
3.健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系
首先，由于各地區(qū)的財(cái)政收入情況存在較大的差異，中央政府和省級政府應(yīng)該對經(jīng)濟(jì)落后的貧困市縣加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。省級政府在選擇轉(zhuǎn)移支付的過程中，應(yīng)結(jié)合下級政府的財(cái)政支出和收入結(jié)構(gòu)制定不同的轉(zhuǎn)移支付方案，重點(diǎn)扶持欠發(fā)達(dá)市縣。在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付過程中，盡量采取一般轉(zhuǎn)移支付形式，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移規(guī)模，不斷提升一般轉(zhuǎn)移支出所占比重，如果需要通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移方式進(jìn)行支付，應(yīng)做到重點(diǎn)突出。其次，需要明確轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，公開標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，使各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付金額公開透明。在標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，充分考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展規(guī)劃和城市流動(dòng)人口等因素。再次，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，建立起以縱向上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付為主，富裕地區(qū)直接對貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式。最后，對現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行甄別，清理整合與財(cái)政事權(quán)劃分不相匹配的中央對地方轉(zhuǎn)移支付，使資金發(fā)揮最大用處。
（三）完善地方政府融資體系
1.完善省級政府代為舉債制度
根據(jù)新《預(yù)算法》以及國發(fā)43號文規(guī)定，省級政府（含計(jì)劃單列市）可以通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資，而省級以下市縣級政府需要融資的，需要通過省級政府代為舉債。這里代為舉債就意味著，省級以下政府需要舉債的話，可以借助于省級政府來進(jìn)行融資，原本是希望在給予省級以下政府保留一定融資途徑的同時(shí)，控制省級以下地方政府過度融資。但是代為舉債也使得市縣級政府是以省級政府的名義來舉債，舉債的成本和省級政府一致，這個(gè)與“融資成本與信用水平相一致原則”背離，無法通過融資成本來控制市縣政府融資沖動(dòng)，容易導(dǎo)致市縣級政府融資軟約束。因此，需要完善省級政府代為舉債制度，明確省級代為舉債后通過轉(zhuǎn)貸方式給市縣政府。省級政府應(yīng)根據(jù)不同市縣政府的信用水平狀況，除了在代發(fā)規(guī)模給予限制以外，還應(yīng)該在轉(zhuǎn)貸時(shí)通過融資成本進(jìn)行區(qū)別對待。
2.逐步擴(kuò)大地方政府債券自主發(fā)行的城市范圍
目前，已有36個(gè)省（自治區(qū)、直轄市，含計(jì)劃單列市）實(shí)行了自主地方政府債券。但是，地方政府債券自發(fā)自還的地區(qū)覆蓋面不足，自主發(fā)行權(quán)利僅限于省級政府。隨著城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，面對著巨額資金需求，這些財(cái)政收入自主權(quán)較弱的省級以下政府勢必仍依賴于地方政府融資平臺，違背了推行地方政府債券的初衷。因此，可以通過立法等方式適當(dāng)下放自主發(fā)行債券的地方政府級別。為防止濫用自主發(fā)行權(quán)，應(yīng)在中央或省級政府的統(tǒng)籌安排下，給予省級以下政府一定的自主發(fā)行額度，使省級以下政府在額度范圍內(nèi)量力而行地制定自主發(fā)債計(jì)劃，增強(qiáng)政府發(fā)債的自主性、靈活性。
3.大力推動(dòng)PPP模式，充分利用社會資本
作為地方公共物品和服務(wù)提供的重要方式，大力推動(dòng)PPP模式，可以緩解地方政府公共物品供給壓力，從而減少地方融資壓力。對于社會資本通過PPP模式參與準(zhǔn)公共物品服務(wù)，已然存在融資困難問題，需要著力解決PPP項(xiàng)目的融資問題，構(gòu)建包括間接融資或直接融資在內(nèi)的多元化融資結(jié)構(gòu)。第一、積極探索運(yùn)用特許經(jīng)營、PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面的發(fā)展，逐步拓展PPP模式的領(lǐng)域，降低社會資本進(jìn)入門檻。第二，發(fā)展創(chuàng)新金融工具，增加社會資本及PPP項(xiàng)目公司的融資渠道。進(jìn)一步發(fā)展企業(yè)債券、公司債券、專項(xiàng)收益?zhèn)戎苯尤谫Y手段，同時(shí)，大力推進(jìn)金融創(chuàng)新，發(fā)展資產(chǎn)證券化、信托融資、股債結(jié)合、成立股權(quán)基金投資等多種融資方式，豐富融資工具，實(shí)現(xiàn)融資方式多元化，適應(yīng)融資需求的多樣性。第三、繼續(xù)充分發(fā)揮政策性銀行、開發(fā)性銀行的作用，加大對國家層面的重大PPP項(xiàng)目和工程的資金支持力度。
（四）地方融資平臺轉(zhuǎn)型需要結(jié)合國有企業(yè)改革
融資平臺作為一種特殊性質(zhì)的國有企業(yè)，本質(zhì)上也屬于國有改革范疇，因此，推動(dòng)融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要配套國有企業(yè)改革。沒有國企改革作為配套，即使轉(zhuǎn)型后地方融資平臺仍然依賴地方政府，對地方政府構(gòu)成隱性債務(wù)。當(dāng)前，國有企業(yè)與政府的關(guān)系仍然沒有明晰，國有企業(yè)還沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，獨(dú)立法人較弱，無法完全市場化的自主運(yùn)營，政府對國有企業(yè)干預(yù)比較明顯。這也導(dǎo)致國有企業(yè)很多債務(wù)，也是地方政府隱性債務(wù)的范疇。因此，推進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)型，也需要結(jié)合國有企業(yè)改革，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，落實(shí)融資平臺的獨(dú)立法人地位，完善法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)市場化的自主運(yùn)營，自負(fù)盈虧。地方政府作為出資人，可以行使投資者相關(guān)的權(quán)利，在其出資的范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)從“管理職能”向“監(jiān)督職能”的轉(zhuǎn)變，從“企業(yè)管理”向“資產(chǎn)管理”轉(zhuǎn)變，利用市場手段而非行政手段引導(dǎo)融資平臺的發(fā)展。
作者：李慧杰 鵬元評級研發(fā)部總監(jiān)
