地方政府債務(wù)發(fā)展演變
我國地方政府債務(wù)發(fā)展主要系伴隨財(cái)政體系的演變而發(fā)展的。從大的財(cái)政構(gòu)架來看，我國財(cái)政體制大致分為三個(gè)階段，其中自1950-1979年系統(tǒng)收統(tǒng)支階段，1980-1993年系包干階段，而1994年至今系分稅制階段。當(dāng)然在統(tǒng)收統(tǒng)支和包干階段我國財(cái)稅體制也不是一成不變的，而是有多次改革嘗試，并遭遇了一定曲折和失敗。
伴隨包干政策的實(shí)行，其劣勢逐步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為財(cái)政的整體汲取能力持續(xù)下降，中央政府的財(cái)政占比逐年下降，從而導(dǎo)致中央政府對(duì)于國家整體調(diào)控能力下降。為了改善這種趨勢，中央政府在1994年開始推行分稅制改革。陳雨露、郭慶旺等（2013年）指出“1994年分稅制改革構(gòu)建起較為規(guī)范合理的政府間財(cái)政收支責(zé)任安排和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確了中央與地方以及各級(jí)地方政府間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，在規(guī)范地方政府行為、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的積極作用。但另一方面，財(cái)力層層集中、事權(quán)層層下放也導(dǎo)致地方政府特別是縣鄉(xiāng)基層政府存在著較為嚴(yán)重的縱向財(cái)政失衡，導(dǎo)致地方政府激勵(lì)約束機(jī)制扭曲，不利于地方政府行為理性。因此，實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的最優(yōu)分權(quán)模式將是未來我國財(cái)稅體制改革的核心任務(wù)?！?
實(shí)際上自1994年分稅制改革歷經(jīng)20多年的發(fā)展，我國始終未能完成事權(quán)的分配制度建設(shè)。目前我國已經(jīng)將事權(quán)分配正式提上日程，2016年8月份，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》國發(fā)【2016】49號(hào)，該文件一并制定了三步走的計(jì)劃，計(jì)劃到2020年“基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架”。
城投企業(yè)崛起的背景
城投企業(yè)就是在財(cái)權(quán)上收，事權(quán)層層下壓，財(cái)權(quán)事權(quán)背離的背景下，地方政府為了緩解財(cái)政壓力，完成既定建設(shè)任務(wù)，而采取的財(cái)政創(chuàng)新。故而，城投企業(yè)具有一定歷史必然性，在特定的財(cái)稅體制時(shí)期肩負(fù)了一定歷史使命，這一點(diǎn)在國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》國發(fā)【2010】19號(hào)中可以獲得佐證。國發(fā)【2010】19號(hào)文開篇即說明“近年來，地方政府融資平臺(tái)公司…通過舉債融資，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊中發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了一些亟須高度關(guān)注的問題…”。
城投企業(yè)融資行為客觀上拓寬了地方政府的財(cái)政資源，加速了地方基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展。但是另一方面，其對(duì)于地方政府的貢獻(xiàn)也正是其原罪所在。城投企業(yè)的融資行為變相擴(kuò)大了地方政府財(cái)政赤字，增加了地方政府債務(wù)規(guī)模。由于我國一直以來（43號(hào)文之前）不允許地方政府直接進(jìn)行債務(wù)融資，故而并未建立起規(guī)范、全面、科學(xué)的地方政府債務(wù)監(jiān)控、管理體系，故而城投企業(yè)融資行為客觀上造成了地方政府債務(wù)處于監(jiān)控、管理的真空地帶，其存在即帶有極大的財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。
同時(shí)，由于我國采取的政治體制是中央集權(quán)的政治體制，下一級(jí)政府接受上一級(jí)政府管理，從而一旦地方政府發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，上級(jí)政府必然面臨救助壓力，層層向上傳導(dǎo)最終全部轉(zhuǎn)移到中央政府，如果問題失控將倒逼中央政府展開財(cái)政救助，從而可能擾亂整體宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。正是這種逐級(jí)傳導(dǎo)的預(yù)期導(dǎo)致地方政府存在巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。
城投企業(yè)融資隱患與發(fā)展路徑
城投企業(yè)融資隱患不言而喻，國內(nèi)專家學(xué)者也一直關(guān)注其發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)的處置問題，如魏加寧（國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員）于2003年即開始研究地方政府債務(wù)問題，并深入調(diào)研了國外地方政府債務(wù)危機(jī)醞釀、發(fā)展、爆發(fā)、處置案例，同時(shí)多次在公開場合呼吁重視、控制地方政府隱性債務(wù)的發(fā)展局面。我國政府也自2010年以來多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決杜絕隱性債務(wù)，并通過新《預(yù)算法》等立法形式進(jìn)一步建立完善地方政府債務(wù)管理法制環(huán)境。
面對(duì)屢禁而不止的隱性債務(wù)發(fā)展勢頭，國務(wù)院于2014年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)【2014】43號(hào)。同時(shí)，2014年全國人大通過了新的《預(yù)算法》。從立法層面和文件層面明確給予地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的權(quán)利，為地方政府滿足公益性資本支出需求提供了合法的融資渠道。進(jìn)一步的，財(cái)政部于2017年發(fā)布《關(guān)于印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》的通知》財(cái)預(yù)【2017】62號(hào)，進(jìn)一步明確了地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券用于專項(xiàng)領(lǐng)域投資資金渠道。未來政府可能會(huì)逐步豐富專項(xiàng)債務(wù)品種，進(jìn)一步落實(shí)地方政府項(xiàng)目建設(shè)投資資金渠道。
特別的，中央政府除了從政府債務(wù)方面開口子之外，還在鼓勵(lì)社會(huì)資本參與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面出臺(tái)一系列政策，鼓勵(lì)引入更多元化的資金來解決地方政府基礎(chǔ)設(shè)施公用事業(yè)資金困難的局面。這種開明渠的辦法正如大禹治水的方法，從2014年之前的“堵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆瓒陆Y(jié)合”，必將逐步的從根本上改變隱性債務(wù)存在的土壤。
另外，43號(hào)文也明確提出“財(cái)政部門作為地方政府性債務(wù)歸口管理部門，要完善債務(wù)管理制度，充實(shí)債務(wù)管理力量，做好債務(wù)規(guī)?？刂?、債券發(fā)行、預(yù)算管理、統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控等工作”。所以對(duì)于地方政府出現(xiàn)的各種債務(wù)暗渠，是有專門的部門負(fù)責(zé)來“堵”的。而且2017年以來市場明顯感受到“堵”的力度在加大。
總之，中央政府釋放的信號(hào)和預(yù)期是明確的，地方政府各種融資亂象要逐步取締。而作為焦點(diǎn)的城投企業(yè)，也必然逐步的向市場化方向過度，逐步回歸獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人本位。
