土地二級(jí)市場(chǎng)是我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的重要組成部分。實(shí)行土地有償使用制度近30年來(lái)，土地二級(jí)市場(chǎng)對(duì)促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置和節(jié)約集約利用、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和改革深入，土地二級(jí)市場(chǎng)運(yùn)行發(fā)展中的一些問(wèn)題也逐步凸顯，交易規(guī)則不健全，政府的服務(wù)和監(jiān)管不完善，交易信息不對(duì)稱、交易平臺(tái)不規(guī)范等問(wèn)題比較突出，制約了存量土地資源的盤(pán)活利用，難以滿足新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于完善土地二級(jí)市場(chǎng)的決策部署和中央全面深化改革工作要求，制定本試點(diǎn)方案。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，根據(jù)使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為方向，以促進(jìn)土地要素流通順暢為核心，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動(dòng)產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接，著力構(gòu)建完善土地二級(jí)市場(chǎng)規(guī)則，健全服務(wù)和監(jiān)管體系，提高節(jié)約集約用地水平，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，全面建成小康社會(huì)提供用地保障。
（二）基本原則。 把握正確方向。堅(jiān)持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，突出市場(chǎng)配置資源的決定性作用，落實(shí)“放管服”總體要求，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，不斷健全和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。
規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行。完善交易規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，保證市場(chǎng)主體能在公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境下進(jìn)行交易，保障市場(chǎng)依法依規(guī)運(yùn)行、健康有序發(fā)展，促進(jìn)要素流通，提高資源配置效率。
維護(hù)合法權(quán)益。充分尊重權(quán)利人意愿，保障市場(chǎng)主體合法權(quán)益。切實(shí)維護(hù)土地所有權(quán)人權(quán)益。
提高服務(wù)效能。強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化交易流程，降低交易成本，提升服務(wù)水平，提高辦事效率，方便群眾辦事。
注重改革協(xié)同。注重與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等改革協(xié)同，加強(qiáng)部門協(xié)作，形成改革合力。
（三）試點(diǎn)目標(biāo)。通過(guò)改革試點(diǎn)，到2018年年底，在相關(guān)地區(qū)建立符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)要求，產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全的土地二級(jí)市場(chǎng)，市場(chǎng)規(guī)則基本完善，土地資源配置效率顯著提高，形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、形成競(jìng)爭(zhēng)有序的土地市場(chǎng)體系、修改完善相關(guān)法律法規(guī)提供支撐。
（四）試點(diǎn)范圍和地區(qū)。試點(diǎn)的范圍是建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，重點(diǎn)針對(duì)土地交易，以及土地連同地上建筑物、其他附著物一并交易的情況。
試點(diǎn)地區(qū)選擇轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等交易量較大且不動(dòng)產(chǎn)登記工作基礎(chǔ)較好的大、中城市，共34個(gè)市縣（詳見(jiàn)附件）。其中6個(gè)已開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的縣（區(qū)）同時(shí)開(kāi)展國(guó)有和集體土地二級(jí)市場(chǎng)試點(diǎn)。
二、試點(diǎn)政策措施
（一）完善交易機(jī)制。
1.完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。明確建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓形式。將各類導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的行為都視為建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，包括買賣、交換、贈(zèng)與、出資等，以及司法處置、資產(chǎn)處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，地上建筑物、其他附著物所有權(quán)應(yīng)一并轉(zhuǎn)移。
明晰不同權(quán)能建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要條件。明確以劃撥、出讓、作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營(yíng)等方式供應(yīng)的建設(shè)用地在轉(zhuǎn)讓前應(yīng)滿足的條件。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補(bǔ)繳出讓收入，直接辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)；不符合《劃撥用地目錄》的，由受讓方依法依規(guī)足額補(bǔ)繳土地出讓收入。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，在符合法律法規(guī)規(guī)定和出讓合同約定的前提下，應(yīng)保障其交易自由；原出讓合同對(duì)轉(zhuǎn)讓條件另有約定的，從其約定。以作價(jià)出資（入股）和授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，可以參照以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定。
完善土地分割轉(zhuǎn)讓政策。探索土地分割轉(zhuǎn)讓措施，明確分割條件，規(guī)范分割流程，促進(jìn)存量土地盤(pán)活利用。
實(shí)施差別化的稅費(fèi)政策。各地可根據(jù)本地實(shí)際，在地方權(quán)限內(nèi)探索差別化的稅費(fèi)政策。充分發(fā)揮城鎮(zhèn)土地使用稅在節(jié)約集約用地中的作用。對(duì)于閑置土地，從嚴(yán)征收土地閑置費(fèi)。
2.完善建設(shè)用地使用權(quán)出租機(jī)制。以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租或以租賃方式取得建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租的，不得違反法律法規(guī)和出讓合同或租賃合同的相關(guān)約定。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)出租的，應(yīng)經(jīng)依法批準(zhǔn)，并按照有關(guān)規(guī)定上繳應(yīng)繳的土地出讓收入。研究建立劃撥建設(shè)用地使用權(quán)出租的巡查發(fā)現(xiàn)、舉報(bào)和查處機(jī)制，嚴(yán)格加強(qiáng)監(jiān)管。國(guó)土資源、財(cái)政、稅務(wù)、工商等部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)作，在不動(dòng)產(chǎn)登記、稅務(wù)、工商等方面加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，加大土地出讓收入征收管理力度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
3.完善建設(shè)用地使用權(quán)抵押機(jī)制。放寬對(duì)抵押權(quán)人的限制。按照債權(quán)平等原則，明確自然人、企業(yè)均可作為抵押權(quán)人依法申請(qǐng)以建設(shè)用地使用權(quán)及其地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)辦理不動(dòng)產(chǎn)抵押登記。合理確定劃撥建設(shè)用地使用權(quán)抵押價(jià)值。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)依法抵押，其抵押價(jià)值應(yīng)根據(jù)劃撥建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)益價(jià)格設(shè)定。
（二）創(chuàng)新運(yùn)行模式。
1.建立交易平臺(tái)。在現(xiàn)有市（縣、區(qū)）國(guó)土資源部門的土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)基礎(chǔ)上搭建統(tǒng)一的二級(jí)市場(chǎng)交易平臺(tái)，提供服務(wù)場(chǎng)所，辦理交易事務(wù)，建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)，提供信息發(fā)布、歸集和查詢服務(wù)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。
2.規(guī)范交易流程。明確土地二級(jí)市場(chǎng)各交易環(huán)節(jié)和流程的基本規(guī)則，建立“信息發(fā)布—達(dá)成交易—簽訂合同—交易監(jiān)管”的交易流程。以劃撥方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)交易的，土地交易管理部門應(yīng)對(duì)劃撥決定書(shū)的履約情況以及交易的合法合規(guī)性等進(jìn)行審核;以出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)交易的，土地交易管理部門應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。交易合同包括建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、建設(shè)用地使用權(quán)出租合同、建設(shè)用地使用權(quán)抵押合同等。試點(diǎn)地區(qū)要研究制定土地二級(jí)市場(chǎng)交易合同示范文本。
3.加強(qiáng)交易管理與不動(dòng)產(chǎn)登記的有序銜接。各地要建立健全土地交易平臺(tái)和不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)的互通共享機(jī)制。土地交易管理部門要將土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押交易監(jiān)管信息等原始資料提供給不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)。
（三）健全服務(wù)體系。
1.培育和規(guī)范中介組織。發(fā)揮社會(huì)中介組織在市場(chǎng)交易活動(dòng)中的橋梁作用，發(fā)展相關(guān)機(jī)構(gòu)，為交易提供咨詢、估價(jià)、經(jīng)紀(jì)等服務(wù)。各地要加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)管，引導(dǎo)其誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，對(duì)失信的要建立懲戒和退出機(jī)制。
2.做好咨詢和調(diào)解服務(wù)。發(fā)揮土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提供法律、政策咨詢服務(wù)，協(xié)調(diào)矛盾，化解糾紛，營(yíng)造良好的交易環(huán)境。
3.提高辦事效率。在土地交易機(jī)構(gòu)或平臺(tái)內(nèi)匯集稅務(wù)、金融等相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的辦事窗口，為交易各方提供一站式服務(wù)，提高辦事效率和服務(wù)水平。
（四）加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。
1.強(qiáng)化監(jiān)測(cè)分析。各地要健全土地二級(jí)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度，完善監(jiān)測(cè)監(jiān)管信息系統(tǒng)，掌握土地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、價(jià)款、時(shí)序等信息，研判分析市場(chǎng)形勢(shì)。
2.完善市場(chǎng)調(diào)控。強(qiáng)化一、二級(jí)土地市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)土地投放總量、結(jié)構(gòu)、時(shí)序等的銜接，適時(shí)運(yùn)用財(cái)稅、金融等手段，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的整體調(diào)控。
3.強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)管。完善公示地價(jià)體系，定期發(fā)布基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)。完善土地二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格形成、監(jiān)測(cè)、指導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制，防止交易價(jià)格異常波動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。交易主體應(yīng)當(dāng)如實(shí)申報(bào)交易價(jià)格，不得瞞報(bào)或者作不實(shí)申報(bào)。申報(bào)價(jià)格低于基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)一定比例的，政府可行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán);高于基準(zhǔn)地價(jià)或標(biāo)定地價(jià)一定比例的，政府可依法依規(guī)實(shí)施交易管制。
4.加強(qiáng)合同履約監(jiān)管。土地轉(zhuǎn)讓后，出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，受讓人應(yīng)依法履行。國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門要加強(qiáng)合同履約監(jiān)管，并將相關(guān)情況納入誠(chéng)信體系進(jìn)行信用考評(píng)。
5.嚴(yán)格責(zé)任追究。要強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)，減少尋租空間，對(duì)違反土地二級(jí)市場(chǎng)相關(guān)規(guī)定的地方政府和有關(guān)部門、單位以及責(zé)任人員嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究，堅(jiān)決打擊各種腐敗行為。
（五）強(qiáng)化部門協(xié)作。
各級(jí)國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)（房產(chǎn)、規(guī)劃）、財(cái)稅、國(guó)有資產(chǎn)管理、工商、金融監(jiān)管等部門要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，強(qiáng)化溝通銜接。加強(qiáng)涉地司法處置的銜接，對(duì)于司法處置涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的案件，國(guó)土資源部門應(yīng)加強(qiáng)與地方人民法院的溝通，主動(dòng)提供所涉不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利狀況。加強(qiáng)涉地資產(chǎn)處置的銜接，國(guó)有資產(chǎn)等管理部門進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)處置時(shí)涉及建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，在處置前應(yīng)取得規(guī)劃、國(guó)土資源部門出具的意見(jiàn)，并如實(shí)告知當(dāng)事人。
三、組織實(shí)施
（一）加強(qiáng)組織保障。各地區(qū)各有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，穩(wěn)妥有序推進(jìn)試點(diǎn)。國(guó)土資源部會(huì)同財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、工商總局、銀監(jiān)會(huì)等單位或部門，建立共同推進(jìn)試點(diǎn)的工作機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)支持試點(diǎn)各項(xiàng)工作。試點(diǎn)地區(qū)所在省、市、縣（區(qū)）各級(jí)政府及有關(guān)部門要采取有力措施，保障試點(diǎn)運(yùn)行。
（二）推進(jìn)試點(diǎn)實(shí)施。
1.編制實(shí)施方案。有關(guān)地區(qū)省級(jí)國(guó)土資源部門要會(huì)同相關(guān)部門根據(jù)本方案組織試點(diǎn)地區(qū)編制實(shí)施方案，經(jīng)省級(jí)政府同意后，由省級(jí)國(guó)土資源部門報(bào)國(guó)土資源部批復(fù)。
2.部署啟動(dòng)試點(diǎn)。有關(guān)地區(qū)省級(jí)國(guó)土資源部門要會(huì)同相關(guān)部門，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)批復(fù)的方案，盡快完成各項(xiàng)基礎(chǔ)性準(zhǔn)備工作，完善工作機(jī)制，明確責(zé)任分工，部署開(kāi)展試點(diǎn)。2017年3月底前就試點(diǎn)工作啟動(dòng)、機(jī)構(gòu)設(shè)立、規(guī)章制度建設(shè)、部署實(shí)施等情況，形成匯總報(bào)告報(bào)國(guó)土資源部。
3.試點(diǎn)實(shí)施、跟蹤及總結(jié)。國(guó)土資源部和有關(guān)地區(qū)省級(jí)政府加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，及時(shí)研究解決試點(diǎn)中存在的問(wèn)題。按照邊試點(diǎn)、邊研究、邊總結(jié)、邊提煉的要求推進(jìn)試點(diǎn)工作，2017年11月底前，試點(diǎn)地區(qū)就試點(diǎn)做法與成效等形成年度進(jìn)展報(bào)告，經(jīng)省級(jí)政府同意后報(bào)國(guó)土資源部。國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門開(kāi)展試點(diǎn)中期評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告按程序上報(bào)。2018年8月底前，試點(diǎn)地區(qū)形成試點(diǎn)總結(jié)報(bào)告，總結(jié)政策實(shí)施效果、提出相關(guān)法律法規(guī)的修改建議，經(jīng)省級(jí)政府同意后報(bào)國(guó)土資源部。2018年12月底前，國(guó)土資源部會(huì)同相關(guān)部門全面總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，形成全國(guó)試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)告，按程序報(bào)送黨中央、國(guó)務(wù)院。
（三）強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督。各地區(qū)各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)監(jiān)督，依法規(guī)范運(yùn)行。要注意分類指導(dǎo)，尊重基層首創(chuàng)精神，健全激勵(lì)和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，允許進(jìn)行差別化探索，切實(shí)做到封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏。
（四）完善制度建設(shè)。國(guó)土資源部會(huì)同相關(guān)部門，密切跟蹤試點(diǎn)地區(qū)工作進(jìn)展，主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，完善配套制度，并及時(shí)提出制訂和修改相關(guān)法律、法規(guī)、政策的建議。
（五）做好宣傳引導(dǎo)。試點(diǎn)地區(qū)要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的監(jiān)督管理，密切關(guān)注輿情動(dòng)態(tài)，妥善回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，重大問(wèn)題及時(shí)報(bào)告。
