一、城投公司為什么要跨區(qū)域發(fā)展
2014年5月國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見》明確：建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能，全國上萬家城投公司迎來新的變革，城投公司將不再被允許為政府融資，而是變?yōu)榧兇獾钠髽I(yè)。城投公司改制的大幕開啟后，全國范圍內(nèi)已有部分城投公司更改了公司名稱，以標(biāo)志其與政府關(guān)系的脫離，如馬鞍山城投率先改名為江東控股，陸續(xù)又有一大批公司改了名稱，再加上后續(xù)資產(chǎn)重組、職能轉(zhuǎn)變、公司改制等一系列變革，城投公司將迎來更大的跨區(qū)域發(fā)展空間。
繼2014年10月國務(wù)院 《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》 （國發(fā)【2014】43號）與2015年新《預(yù)算法》的出臺，一些延伸和細(xì)化（國發(fā)【2014】43號）的相關(guān)政策也陸續(xù)發(fā)布，全面要求剝離投融資平臺的政府融資職能。同時，在宏觀經(jīng)濟進入“新常態(tài)”的大背景下，經(jīng)濟增速放緩及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型調(diào)整成為當(dāng)前經(jīng)濟周期的主要特征，各地經(jīng)濟、財稅增長及產(chǎn)業(yè)調(diào)整的區(qū)域特征差異更加明顯，由此導(dǎo)致城投公司面臨的償債環(huán)境差異化程度擴大，加之城投行業(yè)政策調(diào)整加劇，城投公司面臨的政策不確定性增加，跨區(qū)域發(fā)展將為城投公司提供新的發(fā)展方向。
新政策下，城投公司失去了本地財政的隱形擔(dān)保，面臨新的行業(yè)形勢及資產(chǎn)擴張和收入增長的迫切要求，而中共中央、國務(wù)院2015年9月發(fā)布《關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見》指出了未來城投公司的改革方向，“一帶一路”新一輪開放戰(zhàn)略的實施，也為城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了重大的發(fā)展機遇。全國已經(jīng)有部分城投公司率先行動起來，深化整合資源優(yōu)勢，借助相關(guān)業(yè)務(wù)的市場基礎(chǔ)，以核心產(chǎn)業(yè)為突破口，逐步拓展投資布局，以跨區(qū)域發(fā)展為新的發(fā)展方向，促進城投公司發(fā)展轉(zhuǎn)型，如云南城投公司跨區(qū)域發(fā)展的歷程為其他城投公司提供了良好的經(jīng)驗借鑒。
案例：云南城投跨區(qū)域發(fā)展成功路徑
云南省城市建設(shè)投資集團有限公司（簡稱：云南城投集團，原名：云南省城市建設(shè)投資有限公司）于2005年4月成立，是經(jīng)云南省人民政府批準(zhǔn)組建的現(xiàn)代大型國有企業(yè)，是云南省人民政府授權(quán)的城建投資項目出資人代表及實施機構(gòu)。2009年2月，公司納入云南省國資委監(jiān)管。
2005年云南城投成立后不久，就聘請了知名的專業(yè)咨詢公司為其作戰(zhàn)略咨詢，制訂了發(fā)展的第一個五年戰(zhàn)略規(guī)劃和分階段業(yè)務(wù)發(fā)展計劃，明晰了立足昆明、布局云南，成為區(qū)域性城市建設(shè)投資行業(yè)的領(lǐng)跑者，適當(dāng)時機選擇性進入全國部分地區(qū)的戰(zhàn)略定位，并按照“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資及運營主體的功能定位”，確定了“一個支柱，三駕馬車”的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，即“以城市建設(shè)為核心業(yè)務(wù)，以教育、醫(yī)療、水務(wù)板塊為重要業(yè)務(wù)”。
2007年，云南城投抓住機會，收購重組云南紅河光明股份有限公司，置入經(jīng)營性房地產(chǎn)業(yè)務(wù)板塊資產(chǎn)而實現(xiàn)主營業(yè)務(wù)借殼上市，快速打通了進入資本市場的通道。2005-2010年間，云南城投積累了豐富的財務(wù)資源，建立了比較廣泛的融資渠道，具備了較強的融資能力，在土地獲取、城市經(jīng)營等方面較其他投資公司具有明顯的比較優(yōu)勢和區(qū)域競爭優(yōu)勢，形成了房地產(chǎn)、教育、醫(yī)療、水務(wù)四個業(yè)務(wù)板塊齊頭并進的發(fā)展格局，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。
2011年，云南城投又組織實施了對戰(zhàn)略規(guī)劃的梳理和提升，確立了公司的第二個五年發(fā)展規(guī)劃，明確提出了立足云南，面向全國，輻射東南亞的發(fā)展方向，致力于將公司打造為國內(nèi)一流的城市建設(shè)專業(yè)投資集團?！笆濉逼陂g，云南城投立足云南，放眼全國謀劃產(chǎn)業(yè)布局，在發(fā)展過程中不斷清晰和精干主業(yè)，形成了以城市開發(fā)(包括土地一、二級開發(fā)，經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)，旅游地產(chǎn)開發(fā))和城市水務(wù)為主業(yè)，教育、醫(yī)療、酒店、金融、物流、循環(huán)經(jīng)濟、生物醫(yī)藥為配套業(yè)務(wù)的發(fā)展戰(zhàn)略格局。在此期間，云南城投資產(chǎn)規(guī)模快速擴張，成長速度超過行業(yè)平均發(fā)展水平，業(yè)務(wù)區(qū)域已拓展至成都、重慶、西安、北京等西南中心城市和一線城市，初步實現(xiàn)了從“立足昆明，布局云南”到“以云南為中心向西南和全國擴展”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略；在業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)上，以控股、參股多種形式布局省外住宅綜合體、養(yǎng)老、旅游、城中村改造項目。
進入“十三五”發(fā)展的新時期，云南省委、省政府為進一步深化國有企業(yè)改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化國資國企布局，于2016年4月由云南建工集團有限公司、十四冶建設(shè)集團有限公司和西南交通建設(shè)集團股份有限公司重組整合成立云南省建設(shè)投資控股集團有限公司（簡稱云南建投集團）。新成立的云南建投集團，以建設(shè)領(lǐng)域及相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資為主業(yè)，涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、城市建設(shè)投資開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、旅游健康產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)、國際工程投資與建設(shè)，涵蓋建筑領(lǐng)域所有施工業(yè)務(wù)；以“互利共贏、共同發(fā)展”的合作理念和良好的品牌信譽，全面提升國際化經(jīng)營能力和水平，全力開拓海外市場，將經(jīng)營范圍覆蓋全國及南亞、東南亞、中東、非洲、歐洲等地。云南城投將全力實現(xiàn)國際工程投資與建設(shè)的跨越式發(fā)展，全力提升集團在國際市場的競爭力和品牌影響力，致力于打造大型跨國公司， 使云南城投成為“走出去”的一面旗幟。
二、城投公司跨區(qū)域發(fā)展帶來的變化
城投實施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略意味著城投公司將不再依賴于特定的城市，不再是由城投所在城市的政府將城市土地、項目機會等城市資源無償交給其進行整合、運作和經(jīng)營，而是以更加公平的方式獲得資源和機會。城投公司發(fā)展到一定階段適時實施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將帶來四個方面的顯著變化：
1.角色轉(zhuǎn)變：過去城投公司遵循政府的意志替政府融資，隨著平臺的融資職能從政府中剝離，城投公司的角色將由之前的政府出資代理方轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本方；
2.職能轉(zhuǎn)變：城投公司將脫離政府的保護，政企分離，由原先只是承接本地政府任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛懈嗟倪x擇權(quán)和決定權(quán)，能夠自主選擇有利可圖的項目，并需利用自身經(jīng)營性資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流進行獨立市場化運營；
3.財務(wù)狀況改變：城投公司將極大改善原先即使是賺不到錢也被迫推進低收益項目的狀況，自主選擇營利性的項目，提高資金的使用效率，減輕城投公司的負(fù)債壓力，由高負(fù)債逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度負(fù)債；
4.人力資源改變：城投公司的人力資源工作也隨著其角色和職能的變化由事務(wù)性工作為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)營工作為主。
三、城投公司跨區(qū)域發(fā)展中面臨的困境
在新常態(tài)背景下，隨著城市化進程加速，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出顯著的不均衡，根據(jù)全國31省公布的2015經(jīng)濟數(shù)據(jù)，廣東、江蘇、山東繼續(xù)盤踞2015年GDP榜單前三名，西部，西南部以及東北三省經(jīng)濟增長持續(xù)走低。融資平臺跨區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展將直接帶動資金、文化的跨區(qū)域流動，從長遠(yuǎn)看將有利于帶動落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但是在中期發(fā)展過程中可能會加劇金融資源流動，尤其是落后地區(qū)資金向發(fā)達地區(qū)聚集，加劇擠占落后地區(qū)的金融資源。
城投公司作為地方政府的投融資平臺，更多的是圍繞本地、本區(qū)域負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)建設(shè)，發(fā)揮投資融資、建設(shè)、開發(fā)經(jīng)營、管理等職能作用，逐步構(gòu)建城投公司市場化的盈利模式，實現(xiàn)政府意圖，在政府重點關(guān)注的產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)揮種子資金的積極引導(dǎo)和多級放大作用，促進城市化建設(shè)與發(fā)展?，F(xiàn)有的大多城投公司都是依托于具體的直轄市和地/縣級城市而設(shè)立的，城投公司僅服務(wù)于所依托的城市，雖然做過多種項目的嘗試，但公司業(yè)務(wù)的地域特征顯著，大多項目都是個性化的，對經(jīng)營模式的總結(jié)偏少，未能形成可推廣、可復(fù)制的成熟模式，再加上自身實力不足，一般不會超越自己所依托城市的邊界而到其他城市開展城市建設(shè)投資業(yè)務(wù)，因此大部分城投公司的經(jīng)營模式難以實現(xiàn)跨區(qū)域推廣。
在跨行政區(qū)域環(huán)境下，各個行政區(qū)域投資平臺和平臺所關(guān)注的重點有所差別，原來城投公司在本區(qū)域所習(xí)慣的諸多便利性不存在，城投公司也存在可能虧本的顧慮；城投跨區(qū)域發(fā)展要依賴于項目地政府提供的各種優(yōu)惠條件，包括資金、土地、稅收和隱含的宣傳、人力等方面，而這些優(yōu)惠和支持的獲得，需要多方的溝通和協(xié)調(diào)。在新區(qū)域所面對的種種困難和不適會讓一些城投公司知難而退，退回到本區(qū)域內(nèi)，而在本區(qū)域各方面都熟悉，工作的開展也相對容易。行政壟斷壁壘，使得城投跨區(qū)域投資和擴張的動力不足。
四、城投公司跨區(qū)域發(fā)展需要具備的條件
現(xiàn)有城投公司由于成立時間長短不一，所在城市經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，公司運營的市場化程度不同，經(jīng)營者的能力、素質(zhì)以及開拓創(chuàng)新等方面的差異，我國城投公司發(fā)展情況良莠不齊，并不是所有的城投公司在現(xiàn)階段都適合以跨區(qū)域發(fā)展為轉(zhuǎn)型方向。總結(jié)城投公司跨區(qū)域發(fā)展成功的經(jīng)驗和共性，建議經(jīng)過多年運營且在一定程度上完成了資本的原始積累，資產(chǎn)規(guī)模較大，資產(chǎn)負(fù)債率較低，融資壓力較??；具備多元化的產(chǎn)業(yè)和較完整的產(chǎn)業(yè)鏈，形成了自己獨特而成熟的運營模式和盈利模式；具有較強的綜合實力以及抵御市場風(fēng)險和政策風(fēng)險的能力，具備持續(xù)經(jīng)營能力等條件的城投公司可以逐步考慮跨區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展，詳見表1。
五、城投公司如何進行跨區(qū)域發(fā)展
（一）規(guī)劃戰(zhàn)略布局，打造優(yōu)勢業(yè)務(wù)
城投公司想要在競爭中取勝，實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展，首先，應(yīng)在每個發(fā)展階段立足自身能力或聘請專家團隊制定清晰的發(fā)展戰(zhàn)略，剖析主營業(yè)務(wù)板塊經(jīng)營現(xiàn)狀，確定跨區(qū)域戰(zhàn)略布局及重點業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向。其次，應(yīng)整合自身的區(qū)域、資源、融資等優(yōu)勢資源，對業(yè)務(wù)模塊進行層次劃分和及時調(diào)整，重點打造具有核心競爭力的優(yōu)勢業(yè)務(wù)模塊，并按照公司的業(yè)務(wù)對組織機構(gòu)進行整合，為各產(chǎn)業(yè)板塊的核心競爭力提供組織保障。在城投公司的初步發(fā)展階段，公司的發(fā)展主要是在本地完成，而在進入轉(zhuǎn)型階段之后，部分城投公司開始實施橫向擴張戰(zhàn)略并進行區(qū)域縱深發(fā)展。在發(fā)展過程中城投公司應(yīng)樹立“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思維，有意識地把公司核心業(yè)務(wù)，如環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)等進行適時的區(qū)域外的擴張，先實現(xiàn)省域內(nèi)的跨區(qū)域發(fā)展，成為區(qū)域性城投行業(yè)的領(lǐng)跑者，再依據(jù)其區(qū)域擴展規(guī)劃，待核心業(yè)務(wù)發(fā)展成熟，以跨區(qū)域發(fā)展解決后期業(yè)務(wù)發(fā)展的瓶頸，逐步進行業(yè)務(wù)的跨區(qū)域拓展。
（二）多元化融資，提升自身實力
城投公司要實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展，需要具備一定的資金和實力條件。首先，應(yīng)建立多元化的融資渠道，抓住機遇，一是通過積極推進權(quán)益性融資、發(fā)行企業(yè)債、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)行信托計劃等多種融資方式實現(xiàn)直接融資，二是積極拓展合作關(guān)系，除了傳統(tǒng)的銀行融資之外，通過表外融資、商業(yè)票據(jù)融資、聯(lián)合融資等多種創(chuàng)新融資方式進行間接融資，以有力地支持公司快速發(fā)展。其次，應(yīng)不斷培養(yǎng)和提升下屬子公司的融資能力，通過公司內(nèi)部的業(yè)務(wù)重組和資源整合，打造下屬子公司核心業(yè)務(wù)板塊的專業(yè)化運作，以有效的母子公司管控模式，不斷實現(xiàn)下屬單位資產(chǎn)經(jīng)營和自我融資能力的提升。對于滿足融資條件的下屬單位，積極思考通過企業(yè)債券、中期票據(jù)、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資工具進行融資。再者，城投公司應(yīng)鼓勵城投公司適當(dāng)加大研發(fā)與專利投入，形成一批具有市場前景和產(chǎn)業(yè)化可行性的自有技術(shù)。最后，城投公司應(yīng)注重打造專業(yè)團隊，培養(yǎng)市場化人才，逐步構(gòu)筑和完善公司人才戰(zhàn)略的基本框架，使人力資源與公司的發(fā)展戰(zhàn)略及跨區(qū)域布局規(guī)劃相匹配。
（三）借鑒總結(jié)經(jīng)驗，打造成熟模式
城投公司要實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展，應(yīng)在借鑒先進經(jīng)驗的同時，總結(jié)和積累自身項目經(jīng)驗，并圍繞戰(zhàn)略發(fā)展思路探索形成一套成熟的模式。首先，城投公司應(yīng)抓住行業(yè)交流機會，積極參加行業(yè)交流活動，如參加高層論壇、行業(yè)峰會，考察參觀先進城投公司等，通過與其他先進城投公司及業(yè)界專家的溝通交流，積極學(xué)習(xí)和借鑒其他城投公司跨區(qū)域發(fā)展成功的經(jīng)驗。其次，應(yīng)按照完全市場化的方式進行資源配置、投融資及建設(shè)項目決策和實施、投資項目獲利退出或管理運營等。最后，應(yīng)在城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、公用事業(yè)運營、土地一級開發(fā)等領(lǐng)域積累發(fā)展經(jīng)驗，不斷總結(jié)本地成功實施重點項目和重大投資成功的經(jīng)驗，探索適合公司的商業(yè)模式和運營模式，圍繞戰(zhàn)略發(fā)展思路探索形成一套可推廣、可復(fù)制的成熟模式，同時借助政府支持優(yōu)勢，進行優(yōu)勢業(yè)務(wù)拓展和跨區(qū)域發(fā)展。
（四）勇于突破創(chuàng)新，塑造品牌形象
城投實現(xiàn)跨區(qū)域和持續(xù)發(fā)展應(yīng)勇于突破創(chuàng)新，深刻研究和把握經(jīng)濟發(fā)展和深化實踐對于制度創(chuàng)新的內(nèi)在要求，深入分析企業(yè)發(fā)展過程中所面臨的體制弊端和制度障礙，解放思想，進行管理創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。城投公司想要“走出去”，得到其他區(qū)域的認(rèn)可，塑造良好的品牌形象是其中關(guān)鍵一環(huán)。首先，城投公司應(yīng)準(zhǔn)確定位，明確企業(yè)未來發(fā)展方向，在行業(yè)中爭優(yōu)創(chuàng)先，依托所在城市的優(yōu)勢資源不斷提升企業(yè)的知名度，規(guī)劃好公司的發(fā)展目標(biāo)，逐步擴大品牌的輻射范圍和區(qū)域影響力；其次，應(yīng)力注重項目生產(chǎn)質(zhì)量，通過對特色項目的包裝突出產(chǎn)品特色，塑造強有力的品牌形象。如云南城投以城投置業(yè)為主要載體，以旅游地產(chǎn)、養(yǎng)生地產(chǎn)為戰(zhàn)略重點，著力推進“夢云南”和“融城”品牌系列項目的開發(fā)，提高了公司的知名度和社會認(rèn)可度，獲得了更多的跨區(qū)域發(fā)展的機會。
（五）強化資源整合，實現(xiàn)合作共贏
城投公司在實施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，面對新的行政環(huán)境和市場環(huán)境，必然會面對一些困難，僅僅依靠其自身力量很難有所突破。因此城投公司一方面應(yīng)盤活存量資源，整合內(nèi)外部資源，充分挖掘未被合作的機會、未被提供的服務(wù)、未被提升的價值、未被開發(fā)的市場等方方面面的可利用資源；另一方面，城投公司應(yīng)以合作、合資、PPP等多種方式積極吸引戰(zhàn)略合作者，利用戰(zhàn)略合作者的資金、資源等優(yōu)勢，以合作伙伴為依托，以核心項目為重點，積極進行市場拓展，以互惠互利的合作實現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展。如云南城投出資20%與海城市東盛房屋開發(fā)有限公司合資開發(fā)位于遼寧海城市高鐵新城的開發(fā)項目，與北京天安佳盈置業(yè)有限公司合作成立項目公司，投資“青島城陽項目”，在青島探索養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)。城投公司以合作的方式開展跨區(qū)域發(fā)展，既能深入地了解市場環(huán)境，通過合作伙伴的經(jīng)驗降低風(fēng)險，又能充分整合各方優(yōu)勢，實現(xiàn)資源互補，也為后期進一步區(qū)域拓展和業(yè)務(wù)合作奠定堅實基礎(chǔ)。
六、小結(jié)
總而言之，城投公司通過跨區(qū)域發(fā)展實現(xiàn)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的道路是漫長而崎嶇的，云南城投跨區(qū)域發(fā)展的成功與其區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、經(jīng)營優(yōu)勢、發(fā)展歷程及地方政府強有力的支持密不可分，盲目地照搬套用并不可取。各城投應(yīng)根據(jù)自身和城市發(fā)展需要、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢等要素，尤其要結(jié)合城市及自身發(fā)展所處的階段性，借鑒跨區(qū)域成功發(fā)展轉(zhuǎn)型經(jīng)驗的精華，制定具有針對性、可操作性的戰(zhàn)略規(guī)劃，不斷積累經(jīng)驗，集聚實力，探索創(chuàng)新，尋求戰(zhàn)略合作伙伴，實施跨區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。
