當(dāng)前，我國(guó)正進(jìn)入城市化發(fā)展的新階段，城市建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大、項(xiàng)目投融資和工程建設(shè)任務(wù)繁重?；谖夜緦?duì)城投公司的發(fā)展情況以及自身多年來(lái)在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、理論研究方面的積累，我們認(rèn)為，目前各地的城投公司都承擔(dān)著地方政府投融資平臺(tái)的重要職能，具有政府部門和國(guó)有企業(yè)雙重角色。
但此類公司大都不具備真正意義上的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體地位，缺少自營(yíng)收入和盈利來(lái)源，導(dǎo)致債務(wù)高企，背負(fù)著項(xiàng)目融資、工程建設(shè)和欠債還貸的三重壓力。受43號(hào)文等有關(guān)政策影響，城投公司持續(xù)發(fā)展已非常困難，項(xiàng)目融資和企業(yè)運(yùn)營(yíng)發(fā)展受到很大影響。城投公司必須以強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)和發(fā)展意識(shí)，積極應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新變化，改革企業(yè)體制，實(shí)行政企分開，完善法人治理結(jié)構(gòu)，使公司成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。要努力擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目規(guī)模，增強(qiáng)企業(yè)盈利和償債能力；要積極構(gòu)建經(jīng)營(yíng)性的政府融資平臺(tái)，創(chuàng)新市場(chǎng)化融資途徑，促進(jìn)企業(yè)從投融資平臺(tái)建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)到內(nèi)部管理全面轉(zhuǎn)型，加快向城市運(yùn)營(yíng)商的發(fā)展目標(biāo)邁進(jìn)。
城市運(yùn)營(yíng)商是城市化發(fā)展時(shí)期，政府與市場(chǎng)之間必不可少的中間環(huán)節(jié)。它承政府之上，啟發(fā)展商之下，圍繞政府城市化建設(shè)的總體目標(biāo)，對(duì)所在的區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃與布局，整合各類城市資源，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式進(jìn)行投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，使開發(fā)項(xiàng)目成為城市發(fā)展建設(shè)的有機(jī)組成部分，用政企、銀企、銀政合作的全新金融合作模式，去打造一個(gè)新的區(qū)域乃至城市，達(dá)到社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的雙重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。城建項(xiàng)目由政府直接投資興建，轉(zhuǎn)為以城市運(yùn)營(yíng)商為平臺(tái)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作向社會(huì)融資，這是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的必然趨勢(shì)。
“十三五”期間，城投公司須加快推進(jìn)企業(yè)向市場(chǎng)化、資本化、集團(tuán)化轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建以市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)為主，政府代建項(xiàng)目和自主經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目良性互補(bǔ)的綜合性國(guó)企集團(tuán)，使城投公司成為符合未來(lái)城市發(fā)展模式、具有領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)和輻射帶動(dòng)作用的新型城市運(yùn)營(yíng)商。
目前，大部分城投公司的發(fā)展模式為：政府通過(guò)劃撥土地等資產(chǎn)，組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，輔之以財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政擔(dān)保等作為還款保證，以此作為平臺(tái)，廣泛吸引銀行貸款和社會(huì)資金，投入地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決資金缺口。
（一）在此模式下：
1、城投公司能夠幫助地方政府突破經(jīng)濟(jì)建設(shè)中資金短期不足的瓶頸，在政府指導(dǎo)下，完成項(xiàng)目的融資、建設(shè)乃至經(jīng)營(yíng)，為各類項(xiàng)目建設(shè)提供了“合理”途徑。
2、從償債來(lái)源看，城投公司一般是以地方財(cái)政資金作為償債資金來(lái)源。
3、城投公司資產(chǎn)不能按價(jià)值規(guī)律實(shí)現(xiàn)價(jià)值循環(huán)。城投公司投資建設(shè)所形成的各類基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公益項(xiàng)目大多屬于非經(jīng)營(yíng)或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，無(wú)法形成償債來(lái)源或者無(wú)法完全滿足償債需要，但通過(guò)市政基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境改善，可以使周邊土地實(shí)現(xiàn)增值，并吸引企業(yè)入駐獲得稅收，因而從地方政府大的循環(huán)上來(lái)看，在較長(zhǎng)的期限內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)平衡的。
（二）城投公司發(fā)展中面臨的困境
但鑒于中國(guó)城市的飛速發(fā)展、城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及目前城投公司的經(jīng)營(yíng)狀況，我們認(rèn)為，城投公司未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展還面臨如下困境：
1、盈利能力弱、財(cái)務(wù)狀況差：靠財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)盈利，盈利水平很低，甚至長(zhǎng)期虧損。自身資產(chǎn)負(fù)債率通常很高，普遍超過(guò)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)警戒線，資產(chǎn)質(zhì)量不斷下滑，部分開始出現(xiàn)償債困難。
2、融資壓力巨大。由于近年來(lái)政府大規(guī)模的城建投資計(jì)劃不斷上馬，城投公司承載的融資壓力巨大。
3、融資渠道狹窄，融資成本高，持續(xù)融資能力有限。由于凈資產(chǎn)規(guī)模有限，缺乏良好的財(cái)務(wù)狀況，大部分城投公司缺乏持續(xù)的融資渠道，也難以借助公開市場(chǎng)做大做強(qiáng)，城投公司可持續(xù)發(fā)展能力普遍較弱。部分城投公司往往因單個(gè)或某類政府投資項(xiàng)目而設(shè)立，僅承擔(dān)該投資項(xiàng)目的融資及建設(shè)職能，按照政府要求進(jìn)行投資和建設(shè)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性資源，也缺乏持續(xù)經(jīng)營(yíng)動(dòng)力。因此，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，許多城投公司缺乏自身造血功能，僅僅承擔(dān)政府投融資平臺(tái)職能，資金使用效率偏低，缺少對(duì)企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略考慮。
1、擴(kuò)大融資資產(chǎn)規(guī)模，不斷增強(qiáng)資本實(shí)力。依托政府在充實(shí)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和財(cái)政性資金注入等方面的支持，利用土地開發(fā)、特許經(jīng)營(yíng)、城建配套設(shè)施、市政道路等資源，以多種方式引資合作，提高優(yōu)勢(shì)資源的開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和利用價(jià)值，變資源為資產(chǎn)，不斷擴(kuò)大融資平臺(tái)凈資產(chǎn)規(guī)模，提高投融資能力，降低企業(yè)負(fù)債率。
2、創(chuàng)新融資方式，拓寬市場(chǎng)融資渠道。改變以銀行貸款為主的傳統(tǒng)融資模式，大力推進(jìn)市場(chǎng)化直接融資。建立城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)股權(quán)基金，發(fā)行企業(yè)債券，嘗試采用金融租賃、信托基金、上市等多種方式直接融資，加快金融創(chuàng)新步伐。
3、加強(qiáng)土地資源整合運(yùn)作，變土地資源為資產(chǎn)資源。依托政府支持，建立公益項(xiàng)目土地補(bǔ)償機(jī)制，不斷擴(kuò)大對(duì)土地資源的整合規(guī)模，加大整合力度，對(duì)具備條件的地塊進(jìn)行深度開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，歸集土地資源收益，為城市化建設(shè)提供資金保障。
4、做實(shí)融資平臺(tái)，強(qiáng)化資本運(yùn)作和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。成立下屬土地置業(yè)、投融資和資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在利用土地資源、政策資源、市場(chǎng)資源和企業(yè)資源、項(xiàng)目資源等方面的優(yōu)勢(shì)，盤活存量資產(chǎn)、搞活增量資產(chǎn)、整合優(yōu)良資產(chǎn)、激活無(wú)形資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)資源資本化。
5、建立監(jiān)管防范體系，增強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。堅(jiān)持對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行科學(xué)決策，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資產(chǎn)質(zhì)量，適度規(guī)模舉債，達(dá)到項(xiàng)目資金動(dòng)態(tài)平衡。加強(qiáng)對(duì)公司的國(guó)有資產(chǎn)管理，重點(diǎn)抓好貨幣資金、固定資產(chǎn)、對(duì)外擔(dān)保、無(wú)形資產(chǎn)等方面的管理與控制。建立健全投融資的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)分析和防范體系，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)管，規(guī)范公司運(yùn)作，提高金融監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，及時(shí)防范和化解投融資風(fēng)險(xiǎn)。
（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)，建設(shè)專業(yè)化城建團(tuán)隊(duì)
1、改革創(chuàng)新企業(yè)機(jī)制，完善法人治理結(jié)構(gòu)。實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，建立政企分開，產(chǎn)權(quán)明晰，層級(jí)簡(jiǎn)明，資本充裕，資產(chǎn)優(yōu)良，管理規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)可控的現(xiàn)代企業(yè)管理制度。
根據(jù)不同項(xiàng)目組建專業(yè)化的下屬公司，形成集團(tuán)化的組織運(yùn)行體系。不斷健全完善公司各項(xiàng)制度，改革薪酬分配制度和績(jī)效考核辦法，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建起科學(xué)、規(guī)范、嚴(yán)密、高效的組織運(yùn)行體系和經(jīng)營(yíng)管理制度，提高現(xiàn)代化管理水平。
2、大力引進(jìn)培養(yǎng)高素質(zhì)金融、工程和管理人才，充實(shí)加強(qiáng)投融資、項(xiàng)目開發(fā)、工程建設(shè)管理、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等方面的技術(shù)力量。加強(qiáng)全員培訓(xùn)，提升員工素質(zhì)，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，發(fā)揮人才作用，形成國(guó)營(yíng)企業(yè)的人才優(yōu)勢(shì)，為公司可持續(xù)發(fā)展提供智力支持和團(tuán)隊(duì)保障。
（三）提高項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理水平，創(chuàng)造良好效益
1、建立并實(shí)行重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目責(zé)任制。按年度分解目標(biāo)任務(wù)，落實(shí)責(zé)任主體，明確各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量要求，科學(xué)調(diào)度全面推進(jìn)，加強(qiáng)督導(dǎo)檢查。完善質(zhì)量管理體系和監(jiān)控機(jī)制，規(guī)范項(xiàng)目施工流程，提高施工管理水平，實(shí)行全員、全過(guò)程、全方位安全生產(chǎn)控制，確保施工質(zhì)量、進(jìn)度和安全。
2、積極調(diào)整結(jié)構(gòu)，搞好項(xiàng)目開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理。通過(guò)對(duì)不斷增加的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)滾動(dòng)發(fā)展，擴(kuò)大有效資產(chǎn)規(guī)模，不斷增強(qiáng)城建項(xiàng)目開拓經(jīng)營(yíng)能力和企業(yè)盈利能力，提高國(guó)有資產(chǎn)的引領(lǐng)和拉動(dòng)作用，樹立城投公司的品牌效應(yīng)。對(duì)公益性項(xiàng)目以政府回購(gòu)方式取得土地、資金和政策補(bǔ)償，建立起借、用、管、還的良性循環(huán)機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的同時(shí)自求收支平衡；對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，搞好策劃開發(fā)和經(jīng)營(yíng)管理，拓展經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，延伸產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)功能，增加公司長(zhǎng)期收益，增強(qiáng)公司開發(fā)建設(shè)實(shí)力，奠定城投公司的市場(chǎng)主體地位和市場(chǎng)化融資基礎(chǔ)。
3、瞄準(zhǔn)城市建設(shè)重點(diǎn)區(qū)域，謀劃儲(chǔ)備一批建設(shè)項(xiàng)目。主動(dòng)介入，超前謀劃，努力搭建好政府與市場(chǎng)和企業(yè)之間的橋梁，與央企和大型國(guó)企、民企加強(qiáng)各方面的合作，共同策劃、組織和實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)。全面提高城建項(xiàng)目的開發(fā)運(yùn)作和規(guī)劃建設(shè)水平，擴(kuò)大公司經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展后勁，取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益雙贏，加快城投公司向城市運(yùn)營(yíng)商的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
三、城投公司轉(zhuǎn)型期發(fā)展模式淺析
轉(zhuǎn)型期的城投公司，其未來(lái)發(fā)展都將面臨如何重點(diǎn)解決發(fā)展過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)鏈延伸，公司可持續(xù)經(jīng)營(yíng)以及現(xiàn)代化管理等三大問(wèn)題。
（一）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸
城投公司在順利完成政府交給的投融資建設(shè)任務(wù)，推動(dòng)城市發(fā)展的同時(shí)，需要通過(guò)自身的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。從城市的發(fā)展方向來(lái)看，隨著城市經(jīng)濟(jì)從“要素驅(qū)動(dòng)型”向“效率驅(qū)動(dòng)型”再到“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型”的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè)總會(huì)達(dá)到相對(duì)飽和的狀態(tài)。城投公司應(yīng)該緊跟城市發(fā)展階段，從服務(wù)城市基礎(chǔ)設(shè)施硬件開發(fā)，逐漸過(guò)渡到區(qū)域綜合開發(fā)，再到城市軟件配套“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”經(jīng)營(yíng)開發(fā)，從基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)，逐漸演變城市基礎(chǔ)設(shè)施綜合運(yùn)營(yíng)服務(wù)商，到服務(wù)城市競(jìng)爭(zhēng)力提升的“城市發(fā)展綜合服務(wù)商”。
通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，城投公司在保持現(xiàn)有核心職能的基礎(chǔ)上，業(yè)務(wù)循環(huán)逐步擴(kuò)展，力爭(zhēng)涵蓋投融資平臺(tái)“四大核心任務(wù)”，即“投資建設(shè)”、“融資創(chuàng)新”、“城市開發(fā)”、“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，在不同發(fā)展階段，布局不同的業(yè)務(wù)發(fā)展群落。一般來(lái)講業(yè)務(wù)群落的第一層面是拓展并確保核心業(yè)務(wù)的運(yùn)作，能為企業(yè)帶來(lái)穩(wěn)定業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)收入和現(xiàn)金流，培育相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和技能，確立經(jīng)營(yíng)概念和經(jīng)營(yíng)模式；第二層面是通過(guò)發(fā)展新業(yè)務(wù)，進(jìn)入城市開發(fā)板塊，通過(guò)新業(yè)務(wù)的快速增長(zhǎng)，與第一層面業(yè)務(wù)形成良性循環(huán)；第三層面是開創(chuàng)未來(lái)的事業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)入新興業(yè)務(wù)板塊，創(chuàng)造未來(lái)5-10年有生命力的業(yè)務(wù)，能夠與一二層業(yè)務(wù)互動(dòng)，形成獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力。如何調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型,還需要在細(xì)節(jié)問(wèn)題上不斷摸索研究。
（二）保證發(fā)展資源的可持續(xù)
這里說(shuō)的發(fā)展資源的可持續(xù)包括三方面：第一方面指的是資源儲(chǔ)備可持續(xù)，包括項(xiàng)目、土地、資金、人員和智力資源儲(chǔ)備；第二方面指的是資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和管理方式清晰，可持續(xù)，即做到分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分類指導(dǎo)，分級(jí)管理；第三方面指的是資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)，通過(guò)戰(zhàn)略投資與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的互動(dòng)，加強(qiáng)投資分析與投資決策，加強(qiáng)從工程設(shè)計(jì)到實(shí)施的全程成本控制，通過(guò)有效經(jīng)營(yíng)管理計(jì)劃與控制，保證合理資產(chǎn)總量和收益水平，加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)結(jié)果與前期對(duì)比和項(xiàng)目后評(píng)估，建立資產(chǎn)處置與資產(chǎn)重組機(jī)制。
（三）優(yōu)化管理，提升能力
管理能力的提升，是現(xiàn)代企業(yè)打造百年基業(yè)的必由之路，也是城投公司由政府特定目的型公司向一個(gè)真正的市場(chǎng)化企業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本前提。企業(yè)的能力除了天生的資源稟賦能力，例如與政府的關(guān)系、區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢(shì)以外，競(jìng)爭(zhēng)的主要能力都來(lái)自于后天培育，這些能力包括如：
通過(guò)梳理內(nèi)設(shè)部門組織架構(gòu)，適應(yīng)發(fā)展需要，明確管轄權(quán)屬，形成線路清晰、責(zé)任明確、專業(yè)純粹的管理脈絡(luò)，并完善體制機(jī)制。完成制度流程建設(shè)階段性目標(biāo)，初步形成內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)管理體系，做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作。強(qiáng)化考核機(jī)制，落實(shí)崗位職責(zé)，以能力定位置；量化指標(biāo)體系，以責(zé)任心、執(zhí)行力定收入；完善激勵(lì)制度，全面提高集團(tuán)各管理崗位的工作績(jī)效。加強(qiáng)“熟前期、懂管理、會(huì)理財(cái)”的綜合性人才培養(yǎng)，提升干部專業(yè)技能，培育學(xué)習(xí)和創(chuàng)新環(huán)境，促進(jìn)企業(yè)智力資源的積累。
我們希望，轉(zhuǎn)型后的城投公司將具備較為完善的公司運(yùn)作機(jī)制，融資平臺(tái)的功能得以充分發(fā)揮，對(duì)下屬企業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局形成框架，建立起規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，成為資產(chǎn)規(guī)模大、專業(yè)化水平強(qiáng)、市場(chǎng)影響力顯著的公司，在肩負(fù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及戰(zhàn)略性投融資任務(wù)的同時(shí)，自身價(jià)值得以充分的體現(xiàn)，形成產(chǎn)業(yè)投資與資本運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)從政府投融資平臺(tái)到城市綜合運(yùn)營(yíng)商的轉(zhuǎn)變。（轉(zhuǎn)自：PPP知乎 作者：王廣慶）
