地方投融資平臺曾經(jīng)為地方經(jīng)濟社會發(fā)展作出積極貢獻，隨著地方政府融資體制的改革，融資平臺的歷史角色正在逐步轉(zhuǎn)變，該如何看待地方投融資平臺在地方政府投融資與債務(wù)風(fēng)險中所扮演的角色，如何改革地方投融資體制，使其成為地方經(jīng)濟社會良性發(fā)展的推動力，制度建設(shè)是根本解決之道。
地方投融資平臺從何而來？
地方投融資平臺以政府信用為依托，以市場化手段融資，繞過某種監(jiān)管進行投融資，一方面帶來了地方政府債務(wù)，另一方面通過大量的公益性投資形成了大量的公共資本。地方政府投融資問題由來已久，研究者通常認為是中國財政體制改革使得事權(quán)下移、財權(quán)上移所致，這只是一個原因，但并非最主要因素，我們要從其歷史演進中找出脈絡(luò)。過去對地方政府官員晉升的行政考核往往關(guān)注于經(jīng)濟增長，而推動增長的關(guān)鍵是投資。投融資體制“撥改貸”改革強化了投資主體的責(zé)任意識，硬化了預(yù)算約束。與中國經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化推進相應(yīng)的是巨大的建設(shè)資金需求，地方政府尋求更多融資渠道，20世紀(jì)90年代的地方信托投資泡沫就是一例，它嚴重擾亂了經(jīng)濟秩序，為防范金融風(fēng)險，國家實施對其“關(guān)停并轉(zhuǎn)”，從而抑制了地方投資規(guī)模膨脹。1998年的亞洲金融危機以來，以國開行為主的金融機構(gòu)推動了地方投融資平臺的建設(shè)步伐，地方以財政收入、土地收益等作為償債來源，開展“組織增信”，挽救了經(jīng)濟頹勢，也積累了不少債務(wù)，為此國家發(fā)展改革委等五部門出臺了《關(guān)于加強宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》，要求“各級地方政府和政府部門應(yīng)嚴格遵守有關(guān)法律規(guī)定，禁止違規(guī)擔(dān)保；整頓和規(guī)范銀行各類打捆貸款，切實防范貸款項目的信用風(fēng)險和法律風(fēng)險?！弊源?，地方投融資規(guī)模受到一定限制。應(yīng)該說，在沒有地方政府債券和其他直接融資的時代，貸款是一個最主要的融資選擇，但是《銀行法》不允許地方政府向銀行借貸，《擔(dān)保法》不允許政府擔(dān)保，政府就會通過其他渠道繞開監(jiān)管進行融資，只要有機會，地方“投資饑渴癥”就會爆發(fā)。
2008年突如其來的國際金融危機，中國緊急啟動經(jīng)濟刺激計劃以應(yīng)對挑戰(zhàn)，地方政府要落實中央政策需要大量的融資工具支持，基于現(xiàn)實考慮，人民銀行、銀監(jiān)會《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2009]92號）明確指出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”在中央穩(wěn)增長等宏觀調(diào)控政策背景下，地方投融資平臺迎來快速發(fā)展時期，同時我們可以看到在一些地方，土地儲備中心實際上也扮演著投融資平臺的角色。
無論是歐美的量化寬松，還是中國的寬松貨幣政策都必然帶來信貸投放快速增長，2008年底啟動的刺激政策極大地改變了中國信貸投放的歷史增長趨勢，大量信貸資金通過投融資平臺以中長期貸款形式進入地方基建項目。
客觀講，地方投融資平臺扭轉(zhuǎn)了宏觀經(jīng)濟下行的不利局面，有效緩解了地方民生投入的財政壓力，推動了中國城鎮(zhèn)化建設(shè)并完善了基礎(chǔ)設(shè)施，對于地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。但是，地方投融資平臺的快速發(fā)展也帶來了一些不可回避的風(fēng)險。
地方投融資平臺的過度發(fā)展將會帶來哪些風(fēng)險？
經(jīng)濟波動風(fēng)險。地方投融資平臺強化了地方發(fā)展的投資依賴度，理論和實踐表明，投資往往是導(dǎo)致經(jīng)濟波動的最主要因素。就投融資平臺而言，其資產(chǎn)往往是財政收入、應(yīng)收款、土地、股權(quán)、債權(quán)等，最大的一塊是土地抵押，這也是導(dǎo)致地方政府熱衷推動房地產(chǎn)市場的原因之一，房地產(chǎn)市場發(fā)展和土地價格上升同時出現(xiàn)。貨幣經(jīng)濟學(xué)理論告訴我們，從資產(chǎn)負債表角度看，經(jīng)濟繁榮期資產(chǎn)抵押品的價值高漲可以貸到更多信貸資金，而經(jīng)濟蕭條期則相反，抵押品價值降低從而收縮信貸規(guī)模，企業(yè)資產(chǎn)負債表的狀況與企業(yè)投資支出的相關(guān)度在經(jīng)濟低迷時期比在其他時期更高；金融傳導(dǎo)機制的作用在經(jīng)濟繁榮時期與在經(jīng)濟下降時期是不對稱的，金融傳導(dǎo)機制對小的企業(yè)的作用更明顯。地方投融資平臺的過度發(fā)展可能加大“金融加速器效應(yīng)”，容易放大經(jīng)濟波動幅度進而導(dǎo)致經(jīng)濟福利損失。因此，按照反周期貨幣政策的本意，衰退時期要放松銀根進行調(diào)控，但是由于商業(yè)銀行風(fēng)險防范的微觀機制和上面提及的“金融加速器效應(yīng)”使得這種政策難以落地。
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡的風(fēng)險。地方政府投融資平臺發(fā)展和地方土地相關(guān)收入緊密相連，房地產(chǎn)業(yè)和基建行業(yè)是兩大驅(qū)動力，應(yīng)該說國際上看房地產(chǎn)業(yè)是一種重要行業(yè)，但是并不是唯一占優(yōu)的支柱行業(yè)，除了土地出讓收入外，房地產(chǎn)業(yè)帶來的相關(guān)稅費對地方政府財力貢獻明顯，這樣會增大地方調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的難度，造成單一或扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
金融風(fēng)險。地方投融資平臺盡管是企業(yè)，但平臺法人治理結(jié)構(gòu)不盡完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不夠規(guī)范，同時，地方政府往往通過多個投融資平臺從多家銀行獲得貸款，信息不對稱使得銀行難以全面掌握投融資平臺的資產(chǎn)負債信息，從而導(dǎo)致資產(chǎn)負債率高企。投融資平臺運作并非完全市場化，對于一些投資項目的甄別選取并不一定最優(yōu)，加之目前市場融資成本居高不下，為了完成在建項目，地方投融資平臺很可能冒著高利率的代價通過信托等“影子銀行”渠道完成融資，這很可能會造成某些不良貸款，積累起來極有可能造成局部的金融風(fēng)險。
財政風(fēng)險。根據(jù)審計署的一份審計結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29 256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66 504.56億元，這些債務(wù)清償最后還要財政來承擔(dān)，無形中將加大財政利息支出壓力。分地區(qū)看，地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)仍然是最重要的一塊，越發(fā)達的省份欠債越多，當(dāng)然，如果看債務(wù)負擔(dān)率（即債務(wù)余額占GDP的比重）則恰恰相反，東北三省的債務(wù)壓力超過了西部省份。
就總量而言，近兩年受到經(jīng)濟下行壓力影響，債務(wù)規(guī)模有增大趨勢。2015年8月全國人大常委會批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》。根據(jù)該議案，2015年中國地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元人民幣,是目前地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)。該限額由兩部分組成，一部分是截至2014年末的全國地方政府債務(wù)余額15.4萬億元，一部分是2015年3月全國人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬億元。2016年根據(jù)財政部向人大的預(yù)算報告中統(tǒng)計,地方政府專項債務(wù)余額限額64801.9億元,地方政府一般債務(wù)余額限額107072.4億元,合計達到17.18萬億元。
2008年以來，各地區(qū)對土地出讓收入的依賴程度不斷提高，依賴程度從高到低依次是東部、東北、中部、西部。土地規(guī)劃具有明確的出讓計劃表，土地不是無限供給的，房地產(chǎn)市場總有飽和的時候，不能單純依賴土地出讓收入來償債。此外，2014年土地出讓收入逐季回落，財政收入增速創(chuàng)歷史新低，財政收支失衡壓力增大，必須要進行全面的財稅改革來改變當(dāng)前過度依賴土地收入的局面。2015年財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，受房地產(chǎn)市場調(diào)整影響，2015年1-12月，全國國有土地使用權(quán)出讓收入32547億元，同比減少8840億元，下降21.4%。作為地方政府的主要收入，它的下行給地方財政帶來很大沖擊。2016年1月我國開始了“去庫存”進程，城市之間房地產(chǎn)市場分化現(xiàn)象明顯，除了一線城市有所回暖外，多數(shù)二三線以下的城市仍然面臨巨大壓力。目前經(jīng)濟下行壓力突出，未來五年是全面建設(shè)小康社會的決勝階段，這使得地方政府的投融資壓力將會進一步加大。
地方投融資平臺開啟轉(zhuǎn)型發(fā)展之路
隨著地方投融資平臺的快速發(fā)展，政府部門不斷認識到加強監(jiān)管的重要性，為此，從2010年開始，國務(wù)院、財政部、銀監(jiān)會、國土部相繼出臺多個重要文件，就規(guī)范地方政府投融資平臺管理從不同方面進行了嚴格監(jiān)管。一些主要措施包括：
地方政府融資平臺貸款實行名單制管理，名單內(nèi)平臺貸款受限。根據(jù)平臺特點將其分為監(jiān)管類（支持類、維持類、壓縮類）和監(jiān)測類，按照“保在建、壓重建、控新建”的基本要求，要嚴格準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和放貸條件。對仍按平臺管理類的新增貸款進行重點監(jiān)管，對退出類貸款的變動情況進行跟蹤監(jiān)測，以實現(xiàn)融資平臺貸款“降舊控新”的總體目標(biāo)。嚴格把握融資平臺退出條件，審慎評估退出后平臺貸款風(fēng)險，強化退出類平臺貸款的風(fēng)險管控，融資平臺退出需滿足五個條件即法人治理結(jié)構(gòu)完善、現(xiàn)金流全覆蓋、落實抵押擔(dān)保、負債率小于80%、償債納入預(yù)算。
建立土地儲備機構(gòu)名錄、嚴格控制土地儲備總規(guī)模和融資規(guī)模，?？顚Ｓ?、封閉式管理，不得用于城市建設(shè)。要求各地土地儲備機構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府債務(wù)統(tǒng)一管理，同級財政部門應(yīng)會同國土部、央行，根據(jù)年度土地儲備計劃，核定融資規(guī)模，經(jīng)同級人民政府審核后，按財政管理級次逐級上報至省級財政，省級財政依據(jù)地方政府性債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定核準(zhǔn)后，向土地儲備機構(gòu)核發(fā)年度融資規(guī)?？刂瓶ǎ鞔_年度可融資規(guī)模并同時反映已發(fā)生的融資額度。要求地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源；地方各級政府不得授權(quán)融資平臺公司承擔(dān)土地儲備職能和進行土地儲備融資；不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目。
阻斷地方政府融資平臺和“影子銀行”的關(guān)聯(lián)。明確規(guī)定，不得對機關(guān)事業(yè)單位職工及其他個人進行攤派集資或組織購買理財、信托產(chǎn)品；地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。不得通過金融機構(gòu)中的財務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險公司等直接或間接融資。不得出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔(dān)保協(xié)議，不得以機關(guān)事業(yè)單位及社會團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進行抵押或質(zhì)押，不得為其他單位或企業(yè)融資承諾承擔(dān)償債責(zé)任，不得為其他單位或企業(yè)的回購（BT）協(xié)議提供擔(dān)保。
規(guī)范發(fā)行政府債券。從本質(zhì)上講，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言最好的融資方式應(yīng)該是類似市政債的地方政府債券形式，它可以很好地克服銀行貸款等間接融資的期限錯配問題，可以將基礎(chǔ)設(shè)施的成本收益進行很好的代際平衡。財政部相繼出臺了包括轉(zhuǎn)向債券在內(nèi)的管理辦法，以使地方可以規(guī)范地使用地方債券，讓債券成為地方政府融資主要來源。鑒于目前地方債券額度有限，地方政府融資平臺仍然要發(fā)揮一定作用。
據(jù)審計署2013年第32號審計公報顯示，在多方努力下，地方債務(wù)管理取得顯著成效：一是債務(wù)管理制度不斷完善。截至2013 年6 月底，有23 個省級、298 個市級、1736 個縣級（分別占省級、市級、縣級總個數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%）出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。二是債務(wù)風(fēng)險控制機制初步建立。截至2013 年6 月底，18個省級、156 個市級、935 個縣級建立了債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度；28個省級、254 個市級、755 個縣級建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3265.50 億元。三是地方投融資平臺償債能力增強。與2010 年相比，2012 年省市縣融資平臺公司平均每家資產(chǎn)增加13.13 億元、利潤總額增加479.98 萬元，平均資產(chǎn)負債率下降4.90 個百分點。
在這樣的大背景下，地方投融資平臺的融資功能將會隨著地方政府債券市場的不斷完善而消退，地方投融資平臺要順應(yīng)改革發(fā)展要求因地制宜地進行轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為一個更加市場化的利益主體，根據(jù)其自身實力和特長進行改革。未來發(fā)展方向包括：
參與地方的公共品提供。過去地方投融資平臺主要參與了大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未來可以結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需求，依據(jù)市場化原則承擔(dān)某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任，資金來源可以按照李克強總理《2016年中央政府工作報告》中提到的“深化投融資體制改革,繼續(xù)以市場化方式籌集專項建設(shè)基金,推動地方融資平臺轉(zhuǎn)型改制進行市場化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化,擴大債券融資規(guī)?！保@也為地方投融資平臺的融資渠道提供了新的方向，在這些改革措施的帶動下，地方投融資平臺可以更好地參與到地方建設(shè)和民生領(lǐng)域，在各類市政設(shè)施、民生事業(yè)中通過各種不同的公私合作模式推動地方公共品的提供，這符合當(dāng)前供給側(cè)改革的方向。
成為地方公益性資產(chǎn)管理者?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中，將國有企業(yè)分為公益類和商業(yè)類二類。地方投融資平臺開展的項目多具有公益性質(zhì)，所涉及的相關(guān)資產(chǎn)屬于公益類國資，此外，還有可經(jīng)營性資產(chǎn)。這兩類資產(chǎn)未來要進行剝離，可以歸屬一個企業(yè)或不同企業(yè)進行管理運營，不論采取哪種改革方式，平臺公司都可以承擔(dān)管理運營地方公益性國資的功能。
通過投資基金參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一些有實力、管理規(guī)范的投融資平臺，還可以利用其傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)投融資經(jīng)驗優(yōu)勢，成立投資基金進行市場化運作，參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，當(dāng)然也可以和政府合作或托管各類產(chǎn)業(yè)投資基金。
中長期改革：制度建設(shè)是根本
地方政府長期積累的債務(wù)要在最近若干年份集中償還，為了減輕地方政府還債壓力、增加應(yīng)對經(jīng)濟下行的財政調(diào)控空間，同時可以有序釋放債務(wù)風(fēng)險并避免爆發(fā)金融系統(tǒng)性風(fēng)險，2015年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當(dāng)年到期的地方政府債務(wù)本金。截至2015年12月11日，各地發(fā)行置換債券3.18萬億元，完成下達額度的99%，發(fā)行定價市場化水平逐步提高。置換債券實現(xiàn)了對當(dāng)年到期債務(wù)的全覆蓋，將被置換的存量債務(wù)成本從年平均10%降至3.5%左右，預(yù)計將為地方每年節(jié)省利息2000億元。同時鼓勵社?；?、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險公司等機構(gòu)投資者和個人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券。這些舉措對于短期債務(wù)風(fēng)險化解具有重要意義，但是我們更要著眼長遠，站在國家治理的高度進行中長期的制度設(shè)計，以便從根本上改變過去的不利局面。歸納起來，可以從下面幾個方面入手：
認真貫徹落實新《預(yù)算法》，強化地方舉債行為的法律約束。新《預(yù)算法》規(guī)定，“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”明確了省級政府作為舉債主體；同時限制債務(wù)用途，規(guī)定舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；再就是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省級政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)；針對以往的不規(guī)范方式，新《預(yù)算法》規(guī)定舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；最后是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。這一整套完備的法律制度，要貫徹落實好才能真正規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)。
強調(diào)市場約束，完善地方財務(wù)報告制度、預(yù)算公開制度、促進地方政府信用評級體系建設(shè)，以資本市場的市場約束規(guī)范地方政府債券。真正的地方政府債券必須要由市場來決定，從中長期看，要加快編制包括地方政府資產(chǎn)負債表在內(nèi)的地方綜合財務(wù)報告，通過預(yù)算公開給投資者提供完整有效的信息，便于第三方評級機構(gòu)進行綜合信用評級，根據(jù)不同地方的信用評級來確定發(fā)債額度，讓資本市場約束發(fā)揮作用。
逐步建立全口徑預(yù)算基礎(chǔ)上的中期預(yù)算制度。當(dāng)前財政已經(jīng)在進行中期財政規(guī)劃改革，但是規(guī)劃對地方預(yù)算多為指導(dǎo)，而地方投融資的中長期投融資必須要和當(dāng)?shù)刂虚L期經(jīng)濟社會發(fā)展相一致，只有逐步建立全口徑覆蓋所有政府收支的中期預(yù)算制度才能真正對政府中長期投融資行為進行規(guī)范和硬預(yù)算約束。
繼續(xù)發(fā)揮地方投融資平臺應(yīng)有的職能。通過妥善處理不同類別存量債務(wù)、資產(chǎn)重組、剝離公益性項目等多種舉措，地方政府投融資平臺作為獨立的法人主體的角色更加清晰，要加快改革改制步伐，健全治理結(jié)構(gòu)，建立風(fēng)險防控機制，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。地方投融資平臺未來的投融資行為將在規(guī)范的相關(guān)法律約束下，和其他民營企業(yè)一起參與公平競爭，地方政府將對其承擔(dān)有限責(zé)任，在清晰界定政府和投融資平臺各自所承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任條件下，投融資平臺將自主進行經(jīng)營決策，運用公益性資產(chǎn)證券化等多種金融工具為項目融資，成為獨立的市場法人主體。（地方政府平臺發(fā)債合作請加微信476353122）
通過完善財稅體制減少對地方投融資行為的扭曲。按照新一輪財稅改革精神，科學(xué)劃分中央和地方的事權(quán)、支出責(zé)任，完善地方稅體系，提高地方財政收支平衡度，關(guān)鍵是提高地方財政自給度，讓其事權(quán)和支出責(zé)任相匹配。同時對稅制進行改革，加快“營改增”步伐，推動房地產(chǎn)稅立法、環(huán)境稅立法，降低現(xiàn)有稅制對地方過度投資的逆向激勵效果。
