國地方政府融資平臺(tái)發(fā)展經(jīng)歷了起步萌芽期、發(fā)展壯大期、改革規(guī)范期和轉(zhuǎn)型發(fā)展期四個(gè)階段，第一個(gè)階段平臺(tái)公司開始出現(xiàn)，第二個(gè)階段平臺(tái)公司發(fā)展壯大到上萬家，第三個(gè)階段政策開始對平臺(tái)公司進(jìn)行規(guī)范，第四個(gè)階段剝離平臺(tái)公司的政府融資職能，平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展加速。通過研究四個(gè)歷史階段，總結(jié)發(fā)展規(guī)律和歷史脈絡(luò)，筆者對平臺(tái)公司的未來趨勢進(jìn)行分析。
第一階段，起步萌芽期（1978年到1993年）
我國自改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。改革開放之前高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支格局逐漸消失，伴隨著財(cái)政包干制度的推行，地方政府逐漸成為地方重要的投資者。為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府不斷拓展城市基礎(chǔ)建設(shè)資金來源，對政府資金渠道進(jìn)行一系列的深化改革。在“劃分收支，分級包干”的財(cái)政包干模式下，調(diào)動(dòng)了地方政府理財(cái)和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性，地方財(cái)政收入得到有效擴(kuò)張，在“多勞多得”的刺激下，廣東、浙江等沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速崛起。在這段時(shí)期，地方政府城市建設(shè)財(cái)政支出資金來源主要是稅費(fèi)的征收。
1986年，中央出臺(tái)了94號(hào)文件批準(zhǔn)上海市政府通過“自借自還”的方式籌集外資。在政策支持下，上海成立了第一家地方政府融資平臺(tái)公司“久事公司”。上海久事公司通過對外融資有效緩解了財(cái)政支出資金壓力。1992年，上海城投公司成立，從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營，為地方城投公司的先行者。
地方政府投融資平臺(tái)的成立，是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制改革的一個(gè)創(chuàng)新，地方政府紛紛效仿，推動(dòng)地方融資平臺(tái)的建立，融資平臺(tái)逐漸發(fā)展起來。為擴(kuò)大城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，地方政府也不斷嘗試運(yùn)用新的融資模式，擴(kuò)大融資渠道，除了開始成立融資平臺(tái)，也嘗試運(yùn)用BOT、TOT等模式進(jìn)行融資。
第二階段，發(fā)展壯大期（1994-2009年）
1994年，中央政府推行財(cái)稅制度改革，在劃分中央和地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，中央和地方政府分稅體制建立，但當(dāng)時(shí)還不能確定省以下政府之間的財(cái)力分配框架。省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，這在很大程度上加劇了基層政府財(cái)政困難，造成嚴(yán)重的地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配問題。
在財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的情況下，地方政府有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)進(jìn)行融資。地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，由于1995年施行的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定，除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。地方政府不具備發(fā)債的權(quán)利，也不具備直接向銀行借貸的權(quán)利，便加速建立融資平臺(tái)繞過法律規(guī)制進(jìn)行融資，在這段時(shí)期，地方融資平臺(tái)逐漸成為地方政府進(jìn)行融資的重要途徑。
融資平臺(tái)的發(fā)展壯大受到兩次金融危機(jī)影響，1997年亞洲爆發(fā)金融危機(jī)，中國為應(yīng)對金融危機(jī)對我國的不利影響，大力推進(jìn)擴(kuò)張的財(cái)政政策。由于中央在對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)要求地方政府配套資金，地方政府承擔(dān)較大的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出壓力。為了緩解地方財(cái)政壓力，地方政府通過融資平臺(tái)，借助地方政府信用背書，向銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行間接融資，在擴(kuò)張性財(cái)政政策下加速發(fā)展。
2008年，美國“次貸危機(jī)”爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)步入下行通道，為應(yīng)對金融危機(jī)的沖擊，地方融資平臺(tái)進(jìn)入快速擴(kuò)張階段。中央政府推出4萬億投資計(jì)劃，由于在基建的轉(zhuǎn)移支付過程中，地方政府要配套規(guī)定額度的資金，地方政府在保增長的激勵(lì)制度下大力投資基建；其次，由于中國經(jīng)濟(jì)受到金融危機(jī)的影響，財(cái)政收入減少，在財(cái)政收入減少和投資增加的雙重壓力下，融資平臺(tái)數(shù)量激增，大量的區(qū)縣級融資平臺(tái)紛紛建立。
2009年3月中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺(tái)等多種方式，吸引和激勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對中央投資項(xiàng)目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！备梢钥醋鍪菍θ谫Y平臺(tái)的肯定。
這段期間出現(xiàn)了幾個(gè)明顯的特點(diǎn)：
第一，銀行對平臺(tái)公司貸款政策發(fā)生轉(zhuǎn)變。之前平臺(tái)貸款以對接國家開發(fā)銀行為主，在2008年以后，各家商業(yè)銀行看好這塊市場蜂擁而至，由原來的“貸方市場”變成了“借方市場”，相應(yīng)的放款條件也逐步放松。
第二，平臺(tái)數(shù)量大量增加。前期融資平臺(tái)只是在省、地級市兩級，后期大部分區(qū)、縣都設(shè)立融資平臺(tái)；前期一級政府只擁有一兩家平臺(tái)公司，后來一級政府成立好幾個(gè)平臺(tái)公司。
第三，融資手段多樣化。在這段時(shí)期，為了解決融資效率，有的地方政府對平臺(tái)公司進(jìn)行了整合，將不同部門諸如土地、交通、水務(wù)和燃?xì)獾荣Y源整合在一起。融資平臺(tái)在這一階段不斷創(chuàng)新、探索新的融資方式。除了傳統(tǒng)的銀行貸款之外，還利用企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、上市融資、資產(chǎn)證券化等多種手段籌措資金。
第三階段，改革規(guī)范期（2010年至2013年）
由于2008年之后擴(kuò)張性的地方政府投資，融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)大，地方政府對平臺(tái)公司債務(wù)提供隱性擔(dān)保，帶來了潛在的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起廣泛的關(guān)注。
一系列政策開始對地方融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范和約束，地方融資平臺(tái)作為地方政府融資渠道開始由過去粗放式發(fā)展向規(guī)范化發(fā)展，更加注重防范地方融資風(fēng)險(xiǎn)。2010年國發(fā)19號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》對融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范；2012年財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部門發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，加強(qiáng)對平臺(tái)公司注資行為、融資行為的管理，堅(jiān)決制止地方政府擔(dān)保承諾。
2013年審計(jì)署對政府性債務(wù)的統(tǒng)計(jì)公布，數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府債務(wù)為17.89萬億元，較2010年末和2012年末增長66.93%和12.62%，地方債務(wù)大幅增長，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。我國地方債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)倒逼融資體制的改革。同時(shí)也要看到，過去的十多年時(shí)間，平臺(tái)公司作為地方政府融資主體，為城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。截止到2013年6月的審計(jì)結(jié)果顯示，平臺(tái)公司承擔(dān)了接近40%的政府融資規(guī)模。
在這個(gè)階段，一些先知先覺的平臺(tái)公司已經(jīng)開始了轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，逐步梳理與政府之間的關(guān)系，并且構(gòu)建具有經(jīng)營性現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)板塊。
第四階段，轉(zhuǎn)型發(fā)展期（2014年至今）
2014年，是地方融資體制改革的重要一年，融資方式逐漸向規(guī)范化邁進(jìn)。2014年5月20日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)意見的通知》（國發(fā)[2014]18號(hào)）規(guī)范政府舉債融資制度，指出要建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。2014年5月21日，財(cái)政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，中國版市政債雛形顯現(xiàn)。10月2日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)文），明確規(guī)定“政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。
2014年國發(fā)45號(hào)文《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》及預(yù)算法的修訂，明確賦予地方政府發(fā)債的權(quán)利，地方融資體制進(jìn)入自行發(fā)債階段，地方政府發(fā)債額度限制在國務(wù)院的限額之內(nèi)，中央政府不再為地方政府發(fā)債信用背書，地方政府將按照“借、用、還”相統(tǒng)一的原則進(jìn)行發(fā)債。2015年財(cái)政部發(fā)布地方政府一般債券與專項(xiàng)債券管理辦法。
至2015年，地方政府投融資體系的頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)基本搭建完成。梳理三中全會(huì)以來的相關(guān)政策文件，筆者認(rèn)為未來地方政府城建領(lǐng)域資金來源主要有以下五種：預(yù)算支出、地方政府債、PPP方式、政府投資基金、政策性銀行貸款等。
平臺(tái)公司未來的發(fā)展趨勢
第一，成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案的提供商。堅(jiān)持政府城建領(lǐng)域投資主體的定位，以政府性項(xiàng)目為主要投資方向，以“政府性項(xiàng)目、市場化運(yùn)作”的模式，通過積極籌措國內(nèi)外資金，參與和完成政府規(guī)劃的重大項(xiàng)目的投資建設(shè)，平衡好公益性與市場化的關(guān)系，在體現(xiàn)社會(huì)效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化，發(fā)揮國有資本的導(dǎo)向和帶動(dòng)作用。聚焦城市發(fā)展，以提升城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)核心競爭力為發(fā)展主線，將公司打造為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)型企業(yè)。
第二，推動(dòng)平臺(tái)公司兼并重組。2015年博鰲亞洲論壇上財(cái)政部長樓繼偉稱，全國融資平臺(tái)的數(shù)量大致是10萬個(gè)，太多了，在鎮(zhèn)級都有。目前，一些地方政府的投融資平臺(tái)數(shù)量過多，甚至有些縣有五六個(gè)平臺(tái)公司，導(dǎo)致地方政府對平臺(tái)的資本投入分散、顧此失彼，城市資源被劃分到不同平臺(tái)后協(xié)同效應(yīng)減少，況且還存在平臺(tái)間業(yè)務(wù)相同、交疊的情況。因此，有必要推動(dòng)平臺(tái)進(jìn)行兼并重組。2013年，通過合并長春市四家老城投公司即城開、潤德、長城投、管線集團(tuán)，成立長春城市發(fā)展集團(tuán)。2016年初，蘭州建設(shè)投資（控股）集團(tuán)有限公司正式掛牌成立，由蘭州城投、蘭州國投合并重組后，總資產(chǎn)達(dá)到1024億元。按照蘭州市委決定，兩家企業(yè)整合組建新的建投公司后，將形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理熟化、資本運(yùn)營、康復(fù)醫(yī)療、文化旅游、地產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、商貿(mào)物流、物業(yè)管理等九大業(yè)務(wù)板塊，成為一家資產(chǎn)規(guī)模大、信用評級高、投融資能力強(qiáng)、專業(yè)人才聚集、經(jīng)營業(yè)績顯著，且名副其實(shí)的“千億”集團(tuán)公司。未來，融資平臺(tái)公司還將大力發(fā)展混合所有制，我們判斷將自下而上展開，即先在子公司層面，引入戰(zhàn)略合作伙伴，通過與民營企業(yè)、社會(huì)資本的合作，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)等，之后逐步向集團(tuán)層面過度。
第三，平臺(tái)公司四大職能全面構(gòu)建。融資平臺(tái)公司尤其是城投公司，主要承擔(dān)了城市建設(shè)發(fā)展領(lǐng)域中融資、投資、建設(shè)、運(yùn)營四大職能。隨著2014年國發(fā)43號(hào)文的發(fā)布，對平臺(tái)公司融資職能影響很大，要求政府性融資職能被剝離，但實(shí)際中我們看到這需要有一定的過程。近兩年來，實(shí)行積極的財(cái)政政策，平臺(tái)公司融資環(huán)境和口徑逐步放寬，2015年開始平臺(tái)公司的企業(yè)債發(fā)行規(guī)模大增，融資環(huán)境開始寬松。我們維持平臺(tái)公司融資環(huán)境“先松后緊”的判斷。未來，平臺(tái)公司應(yīng)加強(qiáng)自身融資能力、提升信用評價(jià)，拓展多元的融資方式，運(yùn)用好項(xiàng)目融資的模式。在投資職能方面，運(yùn)用股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)基金等模式，加強(qiáng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資，構(gòu)建平臺(tái)公司投資板塊，轉(zhuǎn)型為國有資本投資運(yùn)營公司，提升國有資產(chǎn)啊的規(guī)模集聚效應(yīng)和資源利用效率。對于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，積極探索利用PPP、政府購買服務(wù)的模式，發(fā)揮好平臺(tái)公司建設(shè)管理的職能。隨著我國城市化率的不斷提高，城市發(fā)展從重建設(shè)往重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，為平臺(tái)公司的發(fā)展提供了廣闊的空間，平臺(tái)公司應(yīng)積逐步打造運(yùn)營服務(wù)板塊，開拓路橋運(yùn)營、水務(wù)運(yùn)營、物業(yè)管理等業(yè)務(wù)，成為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)型企業(yè)。
