政府性投融資平臺(tái)通過介入代建、土地一級(jí)開發(fā)、公用事業(yè)運(yùn)營、資產(chǎn)經(jīng)營等業(yè)務(wù)，推動(dòng)城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，提高公用事業(yè)服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。這既是平臺(tái)公司存在的根本，也是平臺(tái)公司的基本職能。
之一：代建業(yè)務(wù)
我國自21世紀(jì)初期開始探索在工程建設(shè)領(lǐng)域施行代建制，代建制是指業(yè)主單位通過招標(biāo)或直接委托方式，選擇專業(yè)項(xiàng)目管理單位，代表業(yè)主單位對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行管理，嚴(yán)格限制項(xiàng)目的投資、質(zhì)量及工期，并在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交業(yè)主單位的制度。
在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，工程建設(shè)任務(wù)依然嚴(yán)峻，國家和地方各級(jí)政府均發(fā)文支持政府投資項(xiàng)目施行代建制，通過代建制控制成本、提高效率、提升專業(yè)化水平并防止腐敗滋生，工程代建將成為我國工程建設(shè)主要模式之一，發(fā)展前景良好。
代建業(yè)務(wù)的成功需要多方面的保障，政府工程代建業(yè)務(wù)往往涉及拆遷和土地征用問題，只有取得強(qiáng)有力的政府支持，才能減輕項(xiàng)目運(yùn)作阻力，確保項(xiàng)目順利實(shí)施。此外，目前眾多政府代建項(xiàng)目是通過直接指定的方式委托代建單位進(jìn)行建設(shè)管理，政府支持有助于代建單位獲取代建項(xiàng)目資源。開展代建業(yè)務(wù)的企業(yè)須擁有與工程規(guī)模相適應(yīng)的諸如工程咨詢、工程設(shè)計(jì)、工程監(jiān)理、工程施工、工程造價(jià)、房地產(chǎn)開發(fā)等相關(guān)資質(zhì)，代建單位應(yīng)按照當(dāng)?shù)氐木唧w要求取得和提升代建資質(zhì)。代建業(yè)務(wù)涉及工程項(xiàng)目的可行性研究、設(shè)計(jì)、采購、施工、試運(yùn)行等多項(xiàng)工作，各環(huán)節(jié)均需要專業(yè)的技術(shù)人才具體操作，且代建業(yè)務(wù)需整體性、系統(tǒng)性運(yùn)營管理，優(yōu)秀的管理人才也是關(guān)鍵成功因素之一。
國家大力提倡在政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域施行代建制，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)主體的政府投融資平臺(tái)理應(yīng)適應(yīng)國家政策要求，積極參與政府項(xiàng)目的代建工作。目前投融資平臺(tái)處于改革轉(zhuǎn)型期，各地平臺(tái)公司業(yè)務(wù)多元化發(fā)展能力普遍較弱，開展代建業(yè)務(wù)往往成為此類企業(yè)利潤的重要來源，因此代建業(yè)務(wù)必然成為平臺(tái)公司主要業(yè)務(wù)之一。開展政府投資項(xiàng)目代建業(yè)務(wù)可為平臺(tái)公司積累經(jīng)驗(yàn)、儲(chǔ)備人才，在此基礎(chǔ)上可通過市場競爭方式參與國企或民企工程代建業(yè)務(wù)，并進(jìn)行上下游相關(guān)業(yè)務(wù)的拓展。
平臺(tái)公司參與代建的方式主要有全過程代建和分階段代建，全過程代建指平臺(tái)公司通過參與招投標(biāo)或直接接受委托的方式取得項(xiàng)目代建權(quán)，根據(jù)批復(fù)的項(xiàng)目建議書要求，對(duì)工程項(xiàng)目的可行性研究、設(shè)計(jì)、施工及竣工驗(yàn)收等工作進(jìn)行全過程管理；分階段代建包括前期工作代建和實(shí)施階段代建，前者指對(duì)自項(xiàng)目建議書批復(fù)起至初步設(shè)計(jì)審查批復(fù)完畢的前期工作進(jìn)行代建管理，后者指對(duì)自初步設(shè)計(jì)審查批復(fù)完畢起至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的實(shí)施過程進(jìn)行代建管理。
之二：土地一級(jí)開發(fā)
土地一級(jí)開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。土地一級(jí)開發(fā)具有政府壟斷強(qiáng)、投資規(guī)模大、開發(fā)難度大等特點(diǎn)，因此，必須在政府主導(dǎo)下進(jìn)行。
由于土地一級(jí)開發(fā)資金需求量大、技術(shù)含量高，政府在城市建設(shè)資金不足的情況下，融資是土地一級(jí)開發(fā)的主要瓶頸，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》》（財(cái)綜【2016】4號(hào)文）（以下簡稱“4號(hào)文”），“自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款”，這就進(jìn)一步增加了土地一級(jí)開發(fā)的難度。另外，由于土地一級(jí)開發(fā)涉及市政、排水、測(cè)量、管道等專業(yè)領(lǐng)域，因此，開發(fā)單位需要具備專業(yè)的技術(shù)能力。由于平臺(tái)公司長期從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)管理等工作，在融資、建設(shè)等方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此，平臺(tái)公司參與土地一級(jí)開發(fā)具有先天優(yōu)勢(shì)。
早期的土地一級(jí)開發(fā)在大多數(shù)城市主要是由政府來操作，或委托企業(yè)來做，政府負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督，或者由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來做，一般由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，負(fù)責(zé)融資、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷及大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施，開發(fā)企業(yè)按開發(fā)成本的一定比例獲取管理費(fèi)。但隨著政府投資需求不斷增大，而財(cái)政收入越來越無法滿足城建資金需要，為快速做大平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模，增強(qiáng)公司融資能力，部分地方政府將土地一級(jí)開發(fā)，甚至土地儲(chǔ)備職能完全賦予平臺(tái)公司，由平臺(tái)全權(quán)負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備開發(fā)，并獲得土地出讓收益。
根據(jù)4號(hào)文要求，“各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作”，因此，政府投融資平臺(tái)不能直接參與土地儲(chǔ)備工作。但文件也明確指出“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)”，因此，政府投融資平臺(tái)通過與政府簽訂政府采購協(xié)議，參與儲(chǔ)備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。完成開發(fā)的土地進(jìn)入土儲(chǔ)中心，平臺(tái)通過獲取政府購買服務(wù)費(fèi)實(shí)現(xiàn)收益。
之三：公用事業(yè)運(yùn)營
公用事業(yè)是服務(wù)于城市生產(chǎn)、流通和居民生活的各項(xiàng)事業(yè)的總稱，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，主要包括環(huán)境衛(wèi)生（如垃圾處理、污水處理等）、交通運(yùn)輸（如公交、地鐵、出租車、停車場等）、自來水、供氣、供熱、文化體育場館、公園、火葬場、墓地等。公用事業(yè)一般具有投資大、回收期長、服務(wù)面廣的特點(diǎn)，有的甚至提供無償服務(wù)，因此，公用事業(yè)的投資運(yùn)營需兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益，充分發(fā)揮政府在公用事業(yè)投資運(yùn)營中的主導(dǎo)作用。
隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短缺和運(yùn)營效率低下的問題日益突出，服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量嚴(yán)重滯后，無法滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。另外，我國對(duì)市政公用事業(yè)采取的是低價(jià)格、高財(cái)政補(bǔ)貼的體制和政策，公用事業(yè)的價(jià)格由政府統(tǒng)一控制，其價(jià)格基本不受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響，致使公用事業(yè)提供的物品和服務(wù)的價(jià)格，嚴(yán)重背離其價(jià)值，導(dǎo)致公用事業(yè)運(yùn)營出現(xiàn)大面積虧損，政府背負(fù)著補(bǔ)貼虧損的沉重包袱。
我國為推動(dòng)公用事業(yè)的快速發(fā)展，在定價(jià)機(jī)制、社會(huì)資本引入、監(jiān)督考核等方面不斷加大改革力度，清晰界定政府、企業(yè)和用戶的權(quán)利義務(wù)，區(qū)分基本和非基本需求，建立健全公用事業(yè)和公益性服務(wù)財(cái)政投入與價(jià)格調(diào)整相協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，保證行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，為公用事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供政策支持和制度保障。
在國家推動(dòng)公用事業(yè)改革的背景下，地方政府一方面需積極引入社會(huì)資本，通過BOT、TOT等模式，為公用事業(yè)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營籌集資金，同時(shí)引入先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)公用事業(yè)混合所有制改革；另一方面政府需加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)的監(jiān)督管理作用，避免社會(huì)資本盲目追求經(jīng)濟(jì)效益而損害社會(huì)公眾利益。作為國有企業(yè)，政府投融資平臺(tái)從事公用事業(yè)投資運(yùn)營不僅可以充分貫徹政府意圖，同時(shí)也可盤活存量公用事業(yè)資產(chǎn)，利用其穩(wěn)定的現(xiàn)金流，增強(qiáng)公司造血能力。
投融資平臺(tái)首先通過無償劃轉(zhuǎn)、股權(quán)收購、政府授權(quán)等方式獲取公用事業(yè)經(jīng)營權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)。在實(shí)際操作中，政府投融資平臺(tái)可以通過全資、控股或參股的形式參與公用事業(yè)項(xiàng)目的投資運(yùn)營，對(duì)于具有實(shí)質(zhì)控制權(quán)的公用事業(yè)公司，投融資平臺(tái)可通過委托高層管理人員參與公司經(jīng)營決策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)收益分成；對(duì)于非實(shí)質(zhì)控制的公司，投融資平臺(tái)應(yīng)充分發(fā)揮政府的監(jiān)督管理作用，引導(dǎo)公用事業(yè)健康發(fā)展。
之四：資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)
資產(chǎn)經(jīng)營是企業(yè)以經(jīng)營績效最大化為目的，以生產(chǎn)經(jīng)營為基礎(chǔ)，將其擁有的經(jīng)濟(jì)資源資本化的過程。資產(chǎn)經(jīng)營將效益作為經(jīng)營中心，是企業(yè)重要的收入來源和融資基礎(chǔ)。從政府性投融資平臺(tái)運(yùn)營現(xiàn)狀看，目前國內(nèi)大部分平臺(tái)公司經(jīng)營性資產(chǎn)嚴(yán)重不足，缺乏收益來源，亟需通過注入經(jīng)營性資產(chǎn)，增強(qiáng)公司自身造血能力和債務(wù)償還能力。
政府投融資平臺(tái)在承擔(dān)政府投融資職能的同時(shí)背負(fù)了大量的政府性債務(wù)，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理》（國發(fā)43號(hào)文）規(guī)定，剝離融資平臺(tái)政府融資職能，建立“借、用、管、還”一體化的投融資方式。因此，平臺(tái)公司新增債務(wù)必須自己償還，而目前大多數(shù)平臺(tái)公司自身造血能力不足，不具備償還債務(wù)的能力，其未來融資空間會(huì)受到限制?；谶@種現(xiàn)狀，平臺(tái)公司需進(jìn)行轉(zhuǎn)型，開拓經(jīng)營性業(yè)務(wù)，增強(qiáng)自身造血能力，滿足融資需要，更好地實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。
從政府經(jīng)營性資產(chǎn)類型看，平臺(tái)公司可利用的資產(chǎn)主要包括房產(chǎn)資產(chǎn)（商業(yè)用房、辦公用房等）、存量土地、公用事業(yè)資產(chǎn)（戶外廣告、停車場、天然氣、供水、污水處理和垃圾處理等）、企業(yè)股權(quán)等。平臺(tái)公司開展資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)主要集中在這些資產(chǎn)中，其中天然氣、供水、污水處理、垃圾處理等可進(jìn)行公用事業(yè)板塊打造，通過積累行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、儲(chǔ)備專業(yè)人才參與市場化競爭，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)的市場化運(yùn)作，提高資產(chǎn)運(yùn)營效率，為公司創(chuàng)造經(jīng)營收入，增強(qiáng)公司融資能力。
平臺(tái)公司資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)成功的關(guān)鍵要素包括公司治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)運(yùn)作模式、專業(yè)化人才等。平臺(tái)公司需理順治理結(jié)構(gòu)，提升公司管理水平，建立市場化管理與考核制度，增強(qiáng)公司資產(chǎn)經(jīng)營效率。同時(shí)，資產(chǎn)經(jīng)營需以提高盈利水平為中心，加強(qiáng)經(jīng)營性資產(chǎn)商業(yè)價(jià)值挖掘，通過設(shè)計(jì)科學(xué)、合理的資產(chǎn)經(jīng)營模式保證業(yè)務(wù)順暢有效運(yùn)行。另外，資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及項(xiàng)目可行性研究、市場分析、融資、項(xiàng)目包裝策劃等多項(xiàng)工作，各環(huán)節(jié)均需專業(yè)人才具體操作，且資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)需整體性、系統(tǒng)性管理，優(yōu)秀的管理人才也是關(guān)鍵成功因素之一。
平臺(tái)公司參與資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的方式主要有自營和股權(quán)經(jīng)營。平臺(tái)公司可直接參與具體的資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)，通過業(yè)務(wù)運(yùn)營模式的設(shè)計(jì)，專業(yè)化的管理對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)營，獲取經(jīng)營利潤。平臺(tái)公司還可通過對(duì)下屬企業(yè)或合營企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資參與資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)，獲取被投資企業(yè)的股權(quán)收益。
