2012年11月15日，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)和資金管理，理清土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)與融資的關(guān)系，切實(shí)防范可能出現(xiàn)的金融風(fēng)險(xiǎn)，保障土地儲(chǔ)備工作規(guī)范健康運(yùn)行。
對(duì)于地方政府融資平臺(tái)而言，我們可以從以下五個(gè)要點(diǎn)對(duì)該政策加以解讀：
1、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面。國(guó)土部門將建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)時(shí)更新名錄，進(jìn)行名單式管理與監(jiān)測(cè)，被列入名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需將納入儲(chǔ)備土地、已供儲(chǔ)備土地、儲(chǔ)備資金收支、各類融資等相關(guān)信息上傳至監(jiān)管部門，并以此作為土地管理、財(cái)政預(yù)算、金融貸款監(jiān)督檢查的主要依據(jù)。意圖矯正有的地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范的現(xiàn)象，將不符合規(guī)定的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)排除在名錄之外，倒逼其規(guī)范設(shè)置和運(yùn)作。
2、儲(chǔ)備土地規(guī)模結(jié)構(gòu)方面。要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃以控制新增儲(chǔ)備土地規(guī)模和融資規(guī)模?！锻ㄖ丰槍?duì)當(dāng)前有的地方無(wú)節(jié)制擴(kuò)大土地儲(chǔ)備總規(guī)模，進(jìn)而擴(kuò)大融資規(guī)模的問(wèn)題，細(xì)化了《土地儲(chǔ)備管理辦法》的規(guī)定，明確提出應(yīng)將年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃作為制定年度土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算、確定年度土地儲(chǔ)備融資規(guī)模的主要依據(jù)，并設(shè)置了年度新增儲(chǔ)備土地的數(shù)量限制，通過(guò)總量控制遏制土地儲(chǔ)備規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張。
3、儲(chǔ)備土地前期開發(fā)方面。要求土地儲(chǔ)備的公共職能與市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制相分離，明確規(guī)定有下設(shè)或掛靠從事工程建設(shè)機(jī)構(gòu)的，必須與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)徹底脫鉤。供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過(guò)公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位，不得通過(guò)下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)，以此堵住儲(chǔ)備土地前期開發(fā)環(huán)節(jié)中的尋租暗道。
4、土地儲(chǔ)備融資行為方面。地方土地儲(chǔ)備融資納入地方性政府債務(wù)統(tǒng)一管理；通過(guò)增加省級(jí)財(cái)政部門審核程序，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備土地融資規(guī)模的事前控制，由省級(jí)財(cái)政部門依法核準(zhǔn)后核發(fā)年度融資規(guī)模控制卡，融資規(guī)模控制卡成為金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制的重要依據(jù)；此外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資貸款用途必須符合土地儲(chǔ)備資金使用范圍，不得用于城市建設(shè)以及土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)項(xiàng)目；納入儲(chǔ)備的土地不能為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。
5、土地儲(chǔ)備資金管理方面。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，土地儲(chǔ)備資金專項(xiàng)用于征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地需要支付的土地價(jià)款或征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、前期開發(fā)支出費(fèi)、貸款利息支出及其他相關(guān)費(fèi)用等。此次《通知》在嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有政策的基本上，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)收支預(yù)算和決算的管理，同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)有土地收益基金的落實(shí)與管理，國(guó)有收益基金要按規(guī)定比例計(jì)提，并按規(guī)定用于土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須按規(guī)定用途使用土地儲(chǔ)備資金，不得挪用。
2007年出臺(tái)的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）以及配套的《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2007〕17號(hào)）等規(guī)定搭建了土地儲(chǔ)備各項(xiàng)制度的基本框架，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備、開發(fā)利用的良性循環(huán)，促進(jìn)土地資源合理配置作用明顯。但在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些突出問(wèn)題，如：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)魚龍混雜、儲(chǔ)備土地規(guī)模不受約束、土地儲(chǔ)備資金敞口風(fēng)險(xiǎn)等，此次《通知》的發(fā)布正是針對(duì)于此，且強(qiáng)力地回應(yīng)了近年來(lái)土地儲(chǔ)備工作實(shí)踐中出現(xiàn)的種種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。雖然從《通知》規(guī)范的主體來(lái)看，矛頭直指各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，但在中短期內(nèi)，對(duì)與土地儲(chǔ)備職能或業(yè)務(wù)密切相關(guān)的地方政府融資平臺(tái)將產(chǎn)生重要的影響：
1、考慮到我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要分為兩種：a.政府職能部門設(shè)立的事業(yè)單位性質(zhì)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)；b.政府出資設(shè)立的企業(yè)性質(zhì)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。全國(guó)近萬(wàn)家地方融資平臺(tái)不僅包括各地的土地儲(chǔ)備中心，還包括大量從事融資平臺(tái)土地儲(chǔ)備一級(jí)開發(fā)等平臺(tái)企業(yè)。因《通知》實(shí)行名錄制管理后，不排除會(huì)存在部分融資平臺(tái)暫時(shí)無(wú)法進(jìn)入土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)名錄，并因此短期內(nèi)受到融資限制的可能性。
2、按《通知》要求，此前名錄以外的機(jī)構(gòu)（含融資平臺(tái)公司）名下的儲(chǔ)備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》的要求逐步規(guī)范管理，并明確納入儲(chǔ)備的土地不得用于為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，此舉將會(huì)限制融資平臺(tái)抵押土地獲取資金的行為，增大融資平臺(tái)的再融資壓力，尤其是銀行貸款對(duì)抵押的要求較高，獲取的難度會(huì)更大；由于債券對(duì)土地抵押沒(méi)有硬性要求，而且2012年發(fā)行的城投債2/3以上都沒(méi)有采取任何增信手段，所以地方融資平臺(tái)會(huì)更傾向于通過(guò)發(fā)債融資，但這無(wú)疑將進(jìn)一步加大城投債的供給壓力。
3、《通知》的實(shí)施將會(huì)加大地方政府向融資平臺(tái)公司注入土地資產(chǎn)的難度，而此前這是改善融資平臺(tái)公司資本結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)融資能力的主要手段；隨著部分權(quán)屬不完整或不清的儲(chǔ)備土地被清查歸口土地相關(guān)部門管理，與之相應(yīng)的融資平臺(tái)或項(xiàng)目公司的資本金數(shù)量也將產(chǎn)生動(dòng)搖；《通知》要求土地儲(chǔ)備的公共職能與市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制相分離，隨著土地儲(chǔ)備和融資管理規(guī)范化的提升，部分地方政府融資平臺(tái)公司的收入和利潤(rùn)有可能面臨大幅縮減的境遇，集中償債能力會(huì)被削弱。
4、此外，《通知》明確加強(qiáng)對(duì)國(guó)有土地收益基金的落實(shí)與管理，按規(guī)定用于土地儲(chǔ)備不得挪用。預(yù)計(jì)以此為主要還款來(lái)源的公益性項(xiàng)目的籌資壓力將進(jìn)一步增大，這對(duì)部分融資平臺(tái)長(zhǎng)期依賴地方政府的財(cái)政收支水平將提出更高要求。
雖然當(dāng)前從事土地收儲(chǔ)相關(guān)業(yè)務(wù)的平臺(tái)企業(yè)眾多，存在部分不能及時(shí)納入土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)名錄的可能，但《通知》中也指明“名錄以外機(jī)構(gòu)（含融資平臺(tái)）名下儲(chǔ)備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》要求逐步規(guī)范管理”，由于此處未限定規(guī)范管理的具體時(shí)間，因此應(yīng)當(dāng)有逐步走向規(guī)范的緩沖期。另一方面，《通知》在短期內(nèi)定能起到加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理、規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為的作用，但中長(zhǎng)期效果還有待于觀察。從《通知》的內(nèi)容中可以看出，四部委意圖通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段對(duì)每個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的每筆土地儲(chǔ)備融資貸款進(jìn)行監(jiān)管，中國(guó)幅員遼闊、層級(jí)復(fù)雜，這種精細(xì)化管控最終效果如何，也需有關(guān)部門進(jìn)一步驗(yàn)證。
