今年全國(guó)兩會(huì)期間，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉就“財(cái)政工作和財(cái)稅改革”相關(guān)問(wèn)題回答中外記者提問(wèn)。在談到地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，樓繼偉說(shuō)，有的地方搞政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目實(shí)質(zhì)是變相的借債，“我們?cè)谝?guī)范它?！?
業(yè)內(nèi)人士表示，表述雖短，信息量卻不小，規(guī)范發(fā)展PPP的信號(hào)十分明確。
信息公開(kāi)透明 讓假PPP項(xiàng)目“無(wú)處遁形”
對(duì)于不涉密的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向社會(huì)公開(kāi)，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)者監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的作用，借助外部力量讓變相借債的假PPP項(xiàng)目“無(wú)處遁形”。
———國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部巡視員孟春
PPP在我國(guó)雖不是新生事物，但呈現(xiàn)出如此快速發(fā)展之勢(shì)卻是個(gè)新情況。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部巡視員孟春用一組數(shù)字呈現(xiàn)了PPP在我國(guó)的發(fā)展勢(shì)頭：目前，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)共納入6997個(gè)項(xiàng)目，總投資約8.1萬(wàn)億元。但實(shí)際上全國(guó)PPP項(xiàng)目遠(yuǎn)不止這些。因此，孟春認(rèn)為應(yīng)該從三個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)一步規(guī)范：
一是嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)資本選擇范圍和選擇程序。PPP操作指南中規(guī)定“本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)”不能參與本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目，這一點(diǎn)要在PPP立法中進(jìn)一步明確。此外，選擇社會(huì)資本的過(guò)程要公正、公平、公開(kāi)，充分發(fā)揮有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)法則，遴選出合格的社會(huì)資本投資人。
二是嚴(yán)格落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)管理。原則上，合作項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策、最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。這點(diǎn)要在實(shí)踐中抓好落實(shí)，嚴(yán)禁政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大包大攬，借PPP項(xiàng)目名義變相借債。
三是嚴(yán)格執(zhí)行信息公開(kāi)和監(jiān)督管理。對(duì)于不涉密的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地向社會(huì)公開(kāi)，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)者監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的作用，借助外部力量讓變相借債的假PPP項(xiàng)目“無(wú)處遁形”。
建立問(wèn)責(zé)制度 實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)管
盡快建立問(wèn)責(zé)制度也是有效的手段，問(wèn)責(zé)制度的建立主要可以防止官員瀆職、腐敗和寅吃卯糧等現(xiàn)象的發(fā)生，此外還可以起到全過(guò)程監(jiān)管，防止投資者投機(jī)的作用。
———清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心PPP研究室主任王守清
“我從事了20多年P(guān)PP教研和推廣工作，與地方及各界相關(guān)人士有很多接觸，我自己發(fā)現(xiàn)，也有很多具體操辦人員反映，全國(guó)的確有一些PPP項(xiàng)目是不符合國(guó)家PPP政策的?！鼻迦A大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心PPP研究室主任王守清坦言。
他分析，出現(xiàn)PPP項(xiàng)目不合規(guī)的原因與各界對(duì)于PPP的要義沒(méi)有完全領(lǐng)會(huì)不無(wú)關(guān)系。此外，還有一些咨詢師和律師專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，缺乏社會(huì)責(zé)任感，在項(xiàng)目評(píng)估等程序方面走形式，不僅導(dǎo)致交易成本增加，也沒(méi)有及時(shí)攔截不合規(guī)的項(xiàng)目。
王守清建議，要解決PPP不規(guī)范問(wèn)題，公開(kāi)PPP項(xiàng)目相關(guān)信息是有效手段。目前，財(cái)政部PPP中心已經(jīng)通過(guò)PPP信息平臺(tái)在做相關(guān)工作。另外，盡快建立問(wèn)責(zé)制度也是有效手段，以防止官員瀆職、腐敗和寅吃卯糧等現(xiàn)象出現(xiàn)，還可以起到加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管、防范投機(jī)的作用。
嚴(yán)禁政府回購(gòu) 防范PPP項(xiàng)目變?yōu)檎畟鶆?wù)
PPP作為政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種過(guò)渡性制度安排，一般情況下，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)無(wú)償移交政府。這種情況下，政府不應(yīng)提前回購(gòu)，同時(shí)也不應(yīng)在運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后有條件移交政府。這也是防范將PPP項(xiàng)目演變?yōu)檎畟鶆?wù)的必要手段。
——中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作研究專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)孫潔也提出了對(duì)PPP規(guī)范發(fā)展的建議。
一是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。PPP項(xiàng)目要想達(dá)到預(yù)期的效果，政府在選擇合作伙伴時(shí)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，盡可能通過(guò)公開(kāi)、公平和公正的政府采購(gòu)方式。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇合作伙伴是解決雙方合作信息不對(duì)稱(chēng)的一個(gè)重要方法。
二是由融資向管理轉(zhuǎn)變。一些地方仍將PPP作為一種融資手段和工具，導(dǎo)致PPP模式?jīng)]有充分發(fā)揮相應(yīng)的作用。在融資模式下，雙方關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)和收益，而在管理模式下雙方更關(guān)注效率和質(zhì)量。
三是嚴(yán)禁政府回購(gòu)。PPP作為政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種過(guò)渡性制度安排，一般情況下，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)無(wú)償移交政府。這種情況下，政府不應(yīng)提前回購(gòu)，同時(shí)也不應(yīng)在運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后有條件移交政府。這也是防范將PPP演變?yōu)檎畟鶆?wù)的必要手段。
PPP立法需積極推進(jìn) 保障各方權(quán)益
利用PPP變相借債的根源在于地方政府財(cái)政收入薄弱，而且PPP項(xiàng)目監(jiān)管存在漏洞。要完善頂層設(shè)計(jì)，將PPP監(jiān)管職能充分理順，防止法規(guī)和權(quán)責(zé)交叉不清，并形成規(guī)范、統(tǒng)一、全面的立法體系等。
———江蘇智合遠(yuǎn)融資產(chǎn)管理有限公司副總經(jīng)理張雙安
金磚城市基金董事長(zhǎng)鄭志軍認(rèn)為，有些地方政府運(yùn)用PPP借債這一情況確實(shí)存在。他分析，這主要是由于地方政府不太清楚或者未嚴(yán)格遵守“政府方PPP投資應(yīng)該嚴(yán)格限制在財(cái)政承受能力范圍內(nèi)”、不能超過(guò)項(xiàng)目的中長(zhǎng)期預(yù)算總額等要求。
因此他建議，從債務(wù)管理方面看，應(yīng)該從“項(xiàng)目年度預(yù)算”“項(xiàng)目中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃”角度，從“當(dāng)期財(cái)政承受能力管理”“中長(zhǎng)期財(cái)政承受能力平衡管理”方面進(jìn)行嚴(yán)格界定和管理，不能盲目設(shè)立各類(lèi)基金，盲目投資各類(lèi)項(xiàng)目。
“利用PPP變相借債的根源在于地方政府財(cái)政收入薄弱，而且PPP項(xiàng)目監(jiān)管存在漏洞，融資渠道不暢，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府變相舉債?！苯K智合遠(yuǎn)融資產(chǎn)管理有限公司副總經(jīng)理張雙安分析道。
由此，張雙安建議，完善PPP模式，要從兩個(gè)方面入手：一是要完善頂層設(shè)計(jì)，將PPP監(jiān)管職能充分理順，防止法規(guī)和權(quán)責(zé)交叉不清，并形成規(guī)范、統(tǒng)一、全面的立法體系。二是要加快PPP咨詢機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)體系，做到信息公開(kāi)。
湖北中財(cái)資信科技有限公司總經(jīng)理周楊認(rèn)為，樓繼偉部長(zhǎng)在記者會(huì)上提到的有些地方利用PPP變相借債，一方面是顯示國(guó)家對(duì)于規(guī)范發(fā)展PPP的決心，另一方面也是對(duì)一些走偏的地方進(jìn)行告誡。
周揚(yáng)認(rèn)為，要規(guī)范發(fā)展PPP需要解決好三個(gè)問(wèn)題，一是PPP模式一定要大力推廣；二是在總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步完善，比如PPP立法等工作就需積極推進(jìn)，為各方權(quán)益提供法律保障；三是要充分激發(fā)社會(huì)資本方的熱情。
具體而言，第一，引導(dǎo)基金對(duì)于所支持項(xiàng)目領(lǐng)域應(yīng)更加清晰化和公開(kāi)化。各地項(xiàng)目如何對(duì)接此基金，向社會(huì)公布一些可落地的方案，這樣也可以形成項(xiàng)目之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，讓更多優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目得到引導(dǎo)基金的支持，同時(shí)規(guī)范項(xiàng)目的運(yùn)作。
第二，要求依法嚴(yán)格履行合同。這是對(duì)政府與社會(huì)資本雙方提出了要求，雙方都應(yīng)該尊重合同的嚴(yán)肅性，對(duì)地方政府而言，不能因?yàn)閾Q屆等原因?qū)е马?xiàng)目出現(xiàn)異常變化，社會(huì)資本也必須履行好自己的職責(zé)，不能讓提供的公共服務(wù)出問(wèn)題。
第三，要鼓勵(lì)更多的民營(yíng)資本和個(gè)人資本參與進(jìn)來(lái)。同時(shí)，可以研究和實(shí)踐如何通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+ PPP”的方式，與各地項(xiàng)目進(jìn)行更好對(duì)接。
