?。校校屑矗校酰猓欤椋恪校颍椋觯幔簦濉校幔颍簦睿澹颍螅瑁椋鸬淖帜缚s寫(xiě)，直譯為“公私合作”，在我國(guó)語(yǔ)境下則使用“政府與社會(huì)資本合作”。政府、市場(chǎng)是資源配置的兩種重要模式，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作是資源配置的第三種模式。我國(guó)“十三五”時(shí)期財(cái)政緊運(yùn)行常態(tài)化，財(cái)政投入難以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。這也是公共治理改革的需要。實(shí)施ＰＰＰ模式，使得公共服務(wù)供給更加有效率、更加靈活，動(dòng)員資源更加廣泛，推動(dòng)資源配置模式更加扁平化，各參與主體更加平等化。以ＰＰＰ作為動(dòng)員、配置資源的第三種模式，推動(dòng)公共服務(wù)投入、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管體制機(jī)制改革。以“風(fēng)險(xiǎn)—利益”為新基準(zhǔn)處理公共服務(wù)提供中的政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系。
運(yùn)用ＰＰＰ提供公共服務(wù)將是我國(guó)“十三五”時(shí)期常態(tài)
當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施政府與社會(huì)資本合作模式，就是充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)作用，參與提供公共服務(wù)。我國(guó)“十三五”時(shí)期財(cái)政緊運(yùn)行常態(tài)化，財(cái)政投入難以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，必須吸納市場(chǎng)、社會(huì)參與提供公共服務(wù)。同時(shí)，這也是破除公共領(lǐng)域獨(dú)占性，推進(jìn)公共治理改革的需要。ＰＰＰ將是公共服務(wù)提供的常態(tài)化模式。
?。ㄒ唬┴?cái)政緊運(yùn)行成為常態(tài)，需要加快改變政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給局面
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)將成為我國(guó)今后的常態(tài)。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，經(jīng)濟(jì)中高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入高速增長(zhǎng)將成為歷史，中低速增長(zhǎng)成為新常態(tài)。另一方面，從人口來(lái)看，我國(guó)已成為人口快速流動(dòng)的動(dòng)態(tài)社會(huì)，正在進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期和人口老齡化加速的階段，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)剛性增長(zhǎng)，財(cái)政支出增長(zhǎng)隨之呈現(xiàn)出越來(lái)越剛性化的特征。財(cái)政緊運(yùn)行，將會(huì)是今后一個(gè)時(shí)期的常態(tài)，需要改變政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給的這種傳統(tǒng)格局。
?。ǘ﹥H靠政府投入難以滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求
十八屆五中全會(huì)通過(guò)的“十三五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的建議，提出要增加公共服務(wù)供給，包括：增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系。提高教育質(zhì)量，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育。推進(jìn)健康中國(guó)建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，等等。這些都涉及諸多領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，顯然已經(jīng)力不從心。
公共服務(wù)供給實(shí)施ＰＰＰ模式：提高效率并推動(dòng)改革
運(yùn)用ＰＰＰ模式，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)參與提供公共服務(wù)，不僅能降低財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高供給效率和改善供給質(zhì)量，更重要的是能貫穿公共治理的理念，推動(dòng)全社會(huì)走向共建、共治和共享。治理是基于共同體的多元共治，突破了“單邊責(zé)任”和“單邊義務(wù)”導(dǎo)致的困境，有助于提升社會(huì)參與度和滿(mǎn)意度。
?。ㄒ唬┕卜?wù)供給更加有效率
以更低的成本提供公共服務(wù)。運(yùn)用ＰＰＰ模式，鼓勵(lì)市場(chǎng)、社會(huì)主體參與提供公共服務(wù)。對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)說(shuō)，參與公共服務(wù)提供的動(dòng)力在于綜合考慮收益、成本與風(fēng)險(xiǎn)，追求未來(lái)的利潤(rùn)。企業(yè)參與ＰＰＰ項(xiàng)目時(shí)，會(huì)有追求降低公共服務(wù)成本的內(nèi)在動(dòng)力。
從宏觀來(lái)觀察，還可以大大提高公共服務(wù)的時(shí)間效率，可以在更短的時(shí)間內(nèi)提供更多的公共服務(wù)。
以更高的質(zhì)量提供公共服務(wù)。對(duì)于政府等公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，運(yùn)用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)的動(dòng)力在于，可降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)質(zhì)上也是降低社會(huì)的負(fù)擔(dān)。通過(guò)招投標(biāo)方式選擇公共服務(wù)供應(yīng)的參與者，可促使公共服務(wù)質(zhì)量提升。
?。ǘ﹦?dòng)員資源更加廣泛
可以跨界、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域動(dòng)用資源，突破現(xiàn)行體制機(jī)制的限制和財(cái)政資金約束。政府作為提供公共服務(wù)的主體，動(dòng)用資源容易受體制機(jī)制和行政邊界的約束。而運(yùn)用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，則能突破體制機(jī)制和行政邊界約束，跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)組織動(dòng)員資源，拓展了可行配置空間，減少了因行政、區(qū)域分割帶來(lái)的沖突和低效率?？蓜?dòng)員人力、資本、技術(shù)、管理等各種資源廣泛參與，充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用。
?。ㄈ┩苿?dòng)資源配置模式更加扁平化
政府提供公共服務(wù)時(shí)，按照政府科層組織模式進(jìn)行配置資源，資源配置模式呈現(xiàn)垂直化特征。行政組織垂直化管理和配置資源時(shí)，雖然能有效實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，但經(jīng)歷行政層級(jí)多、耗時(shí)較長(zhǎng)。以ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，動(dòng)員市場(chǎng)、社會(huì)力量參與提供公共服務(wù)，可以ＳＰＶ（特殊目的公司）為載體運(yùn)營(yíng)，降低資源配置垂直化高度，使得資源配置模式更加扁平化。
?。ㄋ模└鲄⑴c主體更加平等化
實(shí)施ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，政府以平等身份參與進(jìn)來(lái)，不是居高臨下地命令指揮，而是平等協(xié)商，按照契約來(lái)界定各自的利益和風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利和義務(wù)。政府盡管以公共主體身份肩負(fù)著化解公共風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公共利益的使命，但一旦以合作方身份出現(xiàn)，就要平等參與，不能以行政權(quán)力行事。政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方，都應(yīng)遵循平等協(xié)商的“自由契約”原則，無(wú)論全程參與公共服務(wù)，還是參與某一個(gè)環(huán)節(jié)，收益與風(fēng)險(xiǎn)的界定，都不能以強(qiáng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)。
以ＰＰＰ模式推動(dòng)公共服務(wù)體制機(jī)制改革
提出國(guó)家治理現(xiàn)代化，推行ＰＰＰ模式，看似兩者不相干，實(shí)質(zhì)上有內(nèi)在聯(lián)系。ＰＰＰ是推動(dòng)公共服務(wù)體制機(jī)制改革的一個(gè)切入點(diǎn)，也是治理改革的微觀基礎(chǔ)的構(gòu)建過(guò)程。
?。ㄒ唬┮裕校校凶鳛閯?dòng)員、配置資源的第三種模式，推動(dòng)公共服務(wù)投入、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管體制機(jī)制改革
?。?。ＰＰＰ是動(dòng)員、配置資源的第三種模式。
市場(chǎng)配置模式和政府配置模式是已有的兩種資源配置模式。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的劃分成為政府與市場(chǎng)分工的基本依據(jù)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，即使在公認(rèn)的公共領(lǐng)域，也并非政府獨(dú)占，社會(huì)主體也可以提供公共服務(wù)。按此認(rèn)識(shí)，資源配置模式不僅有市場(chǎng)、政府兩種模式，還包括政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作的第三種模式。
?。?。運(yùn)用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，將推動(dòng)政府職責(zé)向分配風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。
政府在公共服務(wù)提供中的職能與動(dòng)員、配置資源模式緊密相關(guān)。在政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)模式中，政府既是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、運(yùn)營(yíng)者，又是監(jiān)管者、管理者。運(yùn)用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作提供公共服務(wù)，政府投入減少甚至不需要投入，公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)可以交給市場(chǎng)，政府的角色則定位于制定政策、規(guī)劃和監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量，核心降低政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作中的不確定性，重新分配風(fēng)險(xiǎn)。這將對(duì)公共服務(wù)的投入、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管體制機(jī)制變革產(chǎn)生重大影響。
（二）以“風(fēng)險(xiǎn)—利益”為基準(zhǔn)來(lái)處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系
基于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間關(guān)系構(gòu)建的“三分法”思維，推進(jìn)多元主體之間的分工與合作。這種分工與合作，是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、社會(huì)共建，實(shí)現(xiàn)多元利益的相互包容。在分工合作條件下，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)—利益”分擔(dān)與共享，這恰恰是公共治理需要解決的核心問(wèn)題。ＰＰＰ模式的興起，是公共治理變革走向“風(fēng)險(xiǎn)—利益”分擔(dān)共享模式的結(jié)果。ＰＰＰ模式的興起，意味著政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系正發(fā)生著“清晰—混沌”的變革，基于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品領(lǐng)域上的劃分變得不再重要，跨領(lǐng)域的行為上的合作將成為新的趨勢(shì)，基于“風(fēng)險(xiǎn)—利益”的界定將是處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的新準(zhǔn)則。按照“風(fēng)險(xiǎn)—利益”這個(gè)新基準(zhǔn)，需要重新認(rèn)識(shí)公共服務(wù)提供中的政府與市場(chǎng)、社會(huì)分工合作。
?。ㄈ┥罨c社會(huì)資本合作，關(guān)鍵是降低不確定性風(fēng)險(xiǎn)
?。薄２淮_定性與風(fēng)險(xiǎn)是影響政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作形成、維系的核心因素。
政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作面臨各種各樣的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，包括環(huán)境、市場(chǎng)、政策等方面的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。如果按照ＰＰＰ項(xiàng)目實(shí)施的順序，可以分為事前、事中、事后的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。不確定性和風(fēng)險(xiǎn)影響政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作形成與延續(xù)。不確定性和風(fēng)險(xiǎn)影響對(duì)ＰＰＰ項(xiàng)目所產(chǎn)生的收益、成本的預(yù)測(cè)。企業(yè)是否參與ＰＰＰ項(xiàng)目，取決于ＰＰＰ項(xiàng)目未來(lái)所產(chǎn)生的收益與投資的成本。如果存在較大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)直接影響政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作的形成。事中、事后的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)導(dǎo)致ＰＰＰ項(xiàng)目中止。有些ＰＰＰ項(xiàng)目已落地，政府與市場(chǎng)、社會(huì)合作已經(jīng)形成，但若發(fā)生了ＰＰＰ項(xiàng)目合同中沒(méi)有預(yù)計(jì)到的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)，或者沒(méi)有設(shè)置相關(guān)處置程序，經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)難以解決的，使得合作參與方的激勵(lì)相容條件喪失，或者參與人突然死亡、企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，或者存在有限責(zé)任機(jī)制時(shí)，都會(huì)導(dǎo)致合作中止。
?。病＜涌旆ㄖ位椭贫然ㄔO(shè)，降低ＰＰＰ模式運(yùn)行中的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。
加快ＰＰＰ法治化建設(shè)，約束、規(guī)范參與方的行為。對(duì)于與政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體行為有關(guān)的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)ＰＰＰ法治化建設(shè)，對(duì)政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體形成硬約束，促使各參與方自提高契約遵從度，使政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體行為的不確定性降低到可以形成合作臨界點(diǎn)。
加快ＰＰＰ立法研究和立法工作。今后，應(yīng)系統(tǒng)梳理《政府采購(gòu)法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與ＰＰＰ相關(guān)的內(nèi)容。與此同時(shí)，加快ＰＰＰ立法研究和立法工作，通過(guò)法律規(guī)范約束政府、市場(chǎng)、社會(huì)的行為，增強(qiáng)各方的預(yù)期，推動(dòng)ＰＰＰ模式發(fā)展。
?。校校蟹ㄖ位c制度化，重點(diǎn)約束政府行為，增強(qiáng)市場(chǎng)、社會(huì)的確定性預(yù)期，保障參與者的權(quán)益。針對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)與政府合作處于不對(duì)稱(chēng)性地位的現(xiàn)狀，應(yīng)重點(diǎn)約束政府行為，防范政府行為對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)帶來(lái)的不確定性，讓企業(yè)、社會(huì)主體形成穩(wěn)定的預(yù)期，推動(dòng)ＰＰＰ模式發(fā)展。與此同時(shí)，增強(qiáng)合同與法律執(zhí)行力，形成可置信的承諾。
重點(diǎn)維護(hù)市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)益，增強(qiáng)其參與ＰＰＰ項(xiàng)目的動(dòng)力。通過(guò)制度與法治建設(shè)，防范ＰＰＰ項(xiàng)目的發(fā)起、采購(gòu)、執(zhí)行、退出等全生命周期中的各種不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。由于市場(chǎng)主體、社會(huì)主體在ＰＰＰ項(xiàng)目中涉及投資大且周期長(zhǎng)，需要有保障措施，以增強(qiáng)合作動(dòng)力，增強(qiáng)對(duì)未來(lái)預(yù)期的確定性。
（四）加快營(yíng)造深入推進(jìn)ＰＰＰ模式發(fā)展的政策和制度環(huán)境
推進(jìn)ＰＰＰ模式涉及主體多、領(lǐng)域與環(huán)節(jié)多，需要系統(tǒng)營(yíng)造好推進(jìn)ＰＰＰ模式發(fā)展的政策環(huán)境和制度環(huán)境。明確政府職能部門(mén)在推進(jìn)ＰＰＰ中的職責(zé)，形成推進(jìn)ＰＰＰ項(xiàng)目的合力。加快完善ＰＰＰ項(xiàng)目的實(shí)施、運(yùn)作和績(jī)效評(píng)估機(jī)制。加快ＰＰＰ相關(guān)的服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展。比如：加快與ＰＰＰ相關(guān)專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)、儲(chǔ)備，建設(shè)一支能適應(yīng)推進(jìn)ＰＰＰ模式發(fā)展需要的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。鼓勵(lì)政府背景的ＰＰＰ智庫(kù)與民間ＰＰＰ智庫(kù)發(fā)展，為ＰＰＰ模式發(fā)展提供必要的智力支持。加快ＰＰＰ法律研究與立法工作，以ＰＰＰ法律規(guī)范和促進(jìn)ＰＰＰ模式發(fā)展。
進(jìn)一步開(kāi)放公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入及加快公共服務(wù)的價(jià)格改革，推進(jìn)ＰＰＰ模式發(fā)展。進(jìn)一步加大電力、鐵路、電信、公用事業(yè)等領(lǐng)域向非國(guó)有資本開(kāi)放的力度，加快公共服務(wù)領(lǐng)域的開(kāi)放步伐，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入ＰＰＰ項(xiàng)目的積極性。加快深化公共服務(wù)價(jià)格，讓社會(huì)資本形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，增強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的動(dòng)力。
