將地方債以置換方式把償還壓力向后移，只是緩解了燃眉之急，減輕了眼前的壓力，要根本解決問題，還得靠以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提升地方綜合實(shí)力。因此，財(cái)政部門在對地方債實(shí)行限額管理的同時，引導(dǎo)和調(diào)整地方的發(fā)展思維、發(fā)展思路也很重要。
財(cái)政部網(wǎng)站本周一公布了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（以下簡稱《意見》），明確對地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，并提出建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和妥善處理存量債務(wù)。地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
雖然《預(yù)算法》規(guī)定，地方財(cái)政不能編制赤字預(yù)算，也不能有赤字財(cái)政，但并沒有規(guī)定地方不能負(fù)債。因此，地方政府也就充分利用規(guī)則，通過“土地財(cái)政”玩起了赤字財(cái)政。不僅如此，其規(guī)模、數(shù)量、用途等，還可不受限制、不受《預(yù)算法》約束，而資金使用的透明度始終很低。正因如此，迄今各地方債規(guī)模到底有多大，官方與民間的各類計(jì)算出入很大。
地方債務(wù)是伴隨著“土地財(cái)政”快速形成的。十多年來，由于房地產(chǎn)市場持續(xù)火爆，各地方政府來自土地的收入也就非?？捎^。因此，地方政府負(fù)債的熱情也十分高漲，大拆大建幾乎成了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的代名詞，成了地方政府工作最重要的部分。但是，由于土地是不可再生資源，當(dāng)土地價值被人為地過度挖掘以后，總有一天要回歸。而回歸之日，可能就是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引爆之時。土地價值泡沫，會被市場刺破。然而，地方債務(wù)卻不會因?yàn)橥恋貎r值泡沫的刺破而消失。當(dāng)土地財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)不下去，連土地變現(xiàn)都存在嚴(yán)重問題時，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也就難以控制了。地方債一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，其所帶來的就不僅是地方政府的破產(chǎn)了，還有與地方債務(wù)緊緊捆綁在一起的銀行。即便按官方披露的數(shù)據(jù)，2015年底地方債務(wù)總額16萬億，由于多數(shù)是銀行債務(wù)，其對銀行的沖擊可想而知。所以，控制地方債風(fēng)險(xiǎn)，不讓地方因?yàn)橘Y金鏈斷裂而出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就成了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須邁過的一道坎。中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的五大任務(wù)中，地方債也是任務(wù)之一。
那么，此次財(cái)政部出臺的地方債限額管理意見，到底能不能對地方債發(fā)揮有效的制約作用，對地方債風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生防爆功能呢？地方債的爆炸引線到在哪？限額管理意見能否緊緊地抓住爆炸引線，既達(dá)到控制債務(wù)總額的目的，也起到防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的作用，顯然是最為關(guān)鍵所在。
筆者注意到，《意見》明確規(guī)定，地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的部分，將通過三年左右的過渡期，由省級財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。這樣做，有兩個方面好處：一是可將債務(wù)償還壓力向后延伸；二是能有效化解銀行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將銀行與政府在債務(wù)問題上分割開來。但不能不提醒的是，債務(wù)償還期限后移，并不代表債務(wù)消失。政府償債的責(zé)任還在，只是推給了后人。同時，銀行會不會同意將這些“優(yōu)質(zhì)”貸款放棄，繼而將資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)呢？這也不無疑問。要知道，在銀行的眼里，再怎么說，把錢放給政府，還是最放心的。不然，地方債也不會在短時間內(nèi)迅速形成。這也意味著，債務(wù)置換只不過是緩解了眼前的困難、化解眼前的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒有有效的債務(wù)化解機(jī)制，地方債仍然可能會出現(xiàn)比較大的風(fēng)險(xiǎn)。甚至可以說，在一些債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、收入來源有限的地方，還可能出現(xiàn)連利息也無力支付的現(xiàn)象。那么，財(cái)政部門將通過什么方式抓緊爆炸引線，不讓這些地區(qū)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)現(xiàn)象呢？
債務(wù)置換除了可以將償債壓力后移之外，也將地方債顯性化了。關(guān)鍵在于，這只是明賬。那些在調(diào)查過程中沒能掌握的各地政府債務(wù)、或有債務(wù)等，到底有多少，可能才是真正的地方債爆炸引線。如何防止這些債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，可能比債務(wù)置換更為重要而緊迫。尤其此類債務(wù)，大多通過平臺公司形成的。而平臺公司又都是依靠土地抵押或其他企業(yè)擔(dān)保形成的。尤其擔(dān)保，可以說是最令人擔(dān)憂的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果不同步利用債務(wù)置換方式把銀行和擔(dān)保人都置換出去，一旦平臺公司運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，其所帶來的風(fēng)險(xiǎn)將非常難以控制。
更讓人繃緊神經(jīng)的是，自債務(wù)置換政策出臺以來，地方政府似一下子輕松了下來。而隨著房地產(chǎn)市場的慢慢回暖，一些地方又打起了“土地財(cái)政”的主意，試圖再次通過負(fù)債來建設(shè)政績工程。《意見》所確定的限額能否對那些還想開發(fā)土地，大拆大建的三、四線城市政府產(chǎn)生約束力呢？那些地方政府會不會自覺接受限額約束呢？
眼下，各地都在大力推行PPP，試圖以此緩解地方政府的資金壓力。且不說社會資本是否愿意參與政府項(xiàng)目建設(shè)，就算愿意，政府是否又將進(jìn)入新一輪債務(wù)擴(kuò)張期呢？按目前地方政府推出的PPP項(xiàng)目，真正有收入來源的項(xiàng)目非常有限，多數(shù)都需要通過政府購買服務(wù)或今后回購才能合作。實(shí)際上，這仍是變異的負(fù)債建設(shè)。區(qū)別只在于PPP眼前不需大規(guī)模投入，今后則需要大規(guī)?；刭徎蛸徺I服務(wù)。若地方政府將不屬于公共領(lǐng)域、公共服務(wù)范疇的項(xiàng)目也納入PPP，或在吸引社會資本時把回報(bào)率定得過高，今后的債務(wù)壓力會更大。PPP項(xiàng)目是否也應(yīng)納入地方債務(wù)限額管理，也是個值得思考的問題。
將地方債以置換方式把償還壓力向后移，只是緩解了燃眉之急，減輕了眼前的壓力，要根本解決問題，還得靠以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提升地方綜合實(shí)力。地方政府只有轉(zhuǎn)變發(fā)展思維、調(diào)整發(fā)展思路，把對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)懷、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)放在突出位置，才有可能給后人創(chuàng)造償債條件，留下償債機(jī)會。因此，財(cái)政部門在對地方債實(shí)行限額管理的同時，引導(dǎo)和調(diào)整地方的發(fā)展思維、發(fā)展思路也很重要。
