從本質(zhì)上說，如果不在地方政府建立類似于企業(yè)“誰投資，誰出錢，不然就倒閉”的那種財務獨立性，債務置換可能很難從根本上解決地方債務難題。但如何在單一體制下實現(xiàn)地方政府財務和中央政府財務的分離，沒有可供借鑒的經(jīng)驗，只能一步步去摸索。
地方債務一直是我國經(jīng)濟中受人矚目的熱點，今年以來中央財政部門提出了債務置換以緩解還款高峰帶來的壓力，這種做法得到了社會各界不同的評價。筆者近日恰好翻閱了上世紀九十年代“三角債”的資料，發(fā)現(xiàn)其中部分內(nèi)容，如資金用途監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營獨立，對目前的地方債務問題化解不無裨益。
改革開放后，我國經(jīng)濟開始了一個飛速增長期。在經(jīng)濟效益的刺激下，各行各業(yè)開始了瘋狂擴張。過多的企業(yè)追逐資金，銀行信貸明顯不夠，企業(yè)間的借債成為備選項。在1991年至1992年期間，估計全國“三角債”在3000億左右。彼時，我國主要的企業(yè)還是國企，“三角債”也主要存在于國企之間。時任副總理的朱镕基同志敏銳地察覺到“三角債”的危險，開始著力解決這一問題。當時首先想到的方法是通過資金注入打開“債務鏈”，即通過向部分企業(yè)注入資金讓這些企業(yè)還錢，然后得到這些資金的企業(yè)可以再償還他們自己的債務，而中央政府只需要承擔最初的那部分資金。為此，中央財政預算安排了1000億財政資金，計劃在三年內(nèi)用“一塊錢結清三塊錢”。開始時一切運行良好，“三角債”第一年減少了1000億，第二年上半年減少了500億，但之后事情超出了預料。舊債解決后，新債再次產(chǎn)生，一塊錢不僅沒有結清三塊錢的債，反而又增加了三塊錢的債。朱镕基副總理發(fā)現(xiàn)問題后立馬派調(diào)查組去吉林調(diào)查，結論是在實際操作中，企業(yè)在獲得資金后并沒有償還資金，而是再次投入其他運營或投機活動中。為此，治理馬上改變了思路：企業(yè)必須自主經(jīng)營，自負盈虧，對自己的債務負責，在1992年的經(jīng)濟工作會議上發(fā)出最為嚴厲的警告：“誰投資，誰出錢，不然就倒閉?！敝?，央行開始嚴格管理商業(yè)銀行債務，一大批中央和地方的國有企業(yè)破產(chǎn)重組。
眼下的地方債務和當年的國企債務類似，都是財務軟約束下經(jīng)濟主體非正常途徑的過度融資，而地方債務置換和解決“三角債”的第一種思路也有幾分相似，都是通過一定的方法緩解債務，為陷入困境的經(jīng)濟主體爭取時間重新獲得償還債務持續(xù)發(fā)展的能力。
本次債務置換在兩個方面優(yōu)于解決“三角債”的第一種思路。第一個方面是在資金的用途。當年，第一種方案之所以沒能化解“三角債”，很大程度上是因為缺乏財政救助資金的監(jiān)管，企業(yè)拿到財政救助資金后不去償還借款，而是繼續(xù)擴大投資或投機。本次地方債務置換是定向置換，這保證了地方政府通過發(fā)行債券獲得的資金用于償還債務，而不是用于其他“政績工程”，也就從一定程度上保證了債務總規(guī)模的縮小。另一方面是限制經(jīng)濟主體非正常的融資來源。當年在解決“三角債”的過程中，國有企業(yè)可一邊拿著財政補貼亂投資，一邊再從其他企業(yè)借債，而現(xiàn)在對地方政府融資的約束大大加強。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》要求對地方政府融資實行限額管理，“堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。由于中央對商業(yè)銀行的監(jiān)控大大加強，地方政府融資的主渠道——銀行被牢牢控制。
顯然，地方債務置換超越了當年解決“三角債”的第一種思路，因而地方債務置換取得了顯著成效。然而，從本質(zhì)上說，如果不在地方政府建立類似于企業(yè)“誰投資，誰出錢，不然就倒閉”的那種財務獨立性，債務置換可能很難從根本上解決地方債務難題。這種財務獨立性包括三個方面：與地方政府事權相匹配的稅收來源，來自地方政府內(nèi)部的財務硬約束，其他市場主體把地方政府看成一個財務獨立的主體。
缺乏與事權相匹配的稅收來源，地方政府無法形成償付能力。債務置換是使用債券置換貸款，只是推遲了償還時間，降低了利息支付（債券的利率低于貸款），但最終仍需要地方政府支付。在分稅制以后，地方政府的財權大為縮小，但事權卻沒有減輕。在房地產(chǎn)市場放緩，土地財政難以為繼的大背景下，地方的財政維持基本政府運轉都很困難，正是財權和事權的錯配導致了地方政府不得不借貸。這一問題不解決，地方政府不可能形成維持債務可持續(xù)的財務能力。
目前，對地方政府融資的約束主要來自于上級，即中央政府嚴格把控。上級的約束有可能變?yōu)樾碌膶ぷ饪臻g。財政資金的分配曾導致“跑部錢進”，一度成為國家重點整治的對象，如果上級掌握著地方政府的融資額度，那么“跑部錢進”的現(xiàn)象只怕會死灰復燃。足見，來自于上級的約束不如來自內(nèi)部的約束。內(nèi)部約束，比如人大對地方政府的約束，會比上級約束更切合實際，也更有效。
我國幅員遼闊，各地自然稟賦與發(fā)展程度千差萬別，有的地方經(jīng)濟發(fā)展得快，市政等公共服務需要的資金多，償付能力也強，有的地方可能就未必如此。目前對地方政府的約束是行政手段，上級的行政規(guī)定往往一刀切，難以反映實際的資金需求和償付能力。十八屆三中全會以來，市場在資源配置中的決定性作用越來越大，在地方政府融資這一領域也不應該缺席，需要以市場化來提升效率。但市場發(fā)揮作用是有條件的。正如經(jīng)過“自主經(jīng)營、自負盈虧”的產(chǎn)權改革后的國有企業(yè)才能成為市場經(jīng)濟中正常參與者，只有地方政府具有獨立的財務后，市場的投資者才能對地方政府的財務能力做出客觀評價，決定是否融資。這樣的市場約束，效果遠遠超過行政約束。
筆者深知，知易行難。國有企業(yè)脫離政府保護、成為真正的經(jīng)營主體都是經(jīng)過了多年艱苦的努力摸索出來的，何況是地方政府。擴充地方財政實力，需要財稅體制根本性的改革，一難也；內(nèi)部約束需要加強地方人大的權力和獨立性，二難也；在單一體制下實現(xiàn)地方政府財務和中央政府財務的分離，三難也。目前，歐美國家實現(xiàn)了地方政府的財務獨立性，美國時常爆發(fā)出地方政府破產(chǎn)的新聞。由于歷史和政體的原因，我國無法借鑒美國的經(jīng)驗，下一步如何做還只能一步步去摸索。
