地方債券的發(fā)行、規(guī)范、管理，不僅是國(guó)家現(xiàn)代治理能力的重要組成部分，也關(guān)系著穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生。一方面，要確保各地發(fā)債工作有序開展，助地方政府發(fā)力經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)；另一方面，也要充分利用置換債券、限額管理等體制機(jī)制創(chuàng)新，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。
自5月江蘇、新疆啟動(dòng)地方債發(fā)行以來，各地紛紛跟進(jìn)發(fā)債，地方債發(fā)行平穩(wěn)推進(jìn)。據(jù)國(guó)內(nèi)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中債資信統(tǒng)計(jì)顯示，截至9月28日，全國(guó)共有30個(gè)省級(jí)政府和4個(gè)計(jì)劃單列市發(fā)債，總額24404億元。其中，新增債券4369億元，置換債券20035億元；一般債券19756億元，專項(xiàng)債券4648億元。
業(yè)內(nèi)專家表示，地方債券的穩(wěn)步推進(jìn)，為地方政府層面發(fā)力穩(wěn)增長(zhǎng)起到了較大的促進(jìn)作用。與此同時(shí)，財(cái)政部等部門積極推動(dòng)置換債券和地方債限額管理，有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，一系列新舉措將地方債管理與發(fā)行推進(jìn)到了新階段。
地方債券利率整體上升
為建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，新預(yù)算法增加了允許省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券的規(guī)定，并禁止以其他方式舉借債務(wù)。該法和去年9月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，建立起地方政府債務(wù)舉借、使用和償還相統(tǒng)一的債務(wù)管理機(jī)制。
今年3月，全國(guó)人大會(huì)議批準(zhǔn)地方政府新增發(fā)行債券6000億元，其中一般債券5000億元，專項(xiàng)債券1000億元。一般債券用于沒有收益的公益性事業(yè)，專項(xiàng)債券用于有一定收益的公益性事業(yè)。
此后，財(cái)政部先后發(fā)布了地方政府一般債券和專項(xiàng)債券預(yù)算管理、發(fā)行管理等辦法。5月，江蘇省成功招標(biāo)發(fā)行522億元政府一般債券，拉開了今年全國(guó)發(fā)行地方政府債券的序幕。
“今年在錯(cuò)綜復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，地方債發(fā)行得以順利進(jìn)行，關(guān)鍵原因是通過新預(yù)算法和國(guó)務(wù)院以及相關(guān)部委的文件，構(gòu)建了完善的地方政府債券制度基礎(chǔ)?！必?cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明表示。
中債資信評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)總部副總經(jīng)理霍志輝也認(rèn)為，今年地方債發(fā)行工作按照年初計(jì)劃順利推進(jìn)，在去年10省市“自發(fā)自還”試點(diǎn)基礎(chǔ)上，發(fā)行規(guī)模、發(fā)行方式、信用評(píng)級(jí)等方面均有所突破和創(chuàng)新。
債券的定價(jià)問題，也就是發(fā)行利率，是市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)。采取公開方式發(fā)行的地方債券，大部分中標(biāo)利率處于財(cái)政部規(guī)定的招標(biāo)利率下限（即等同于同期限國(guó)債利率）。采取定向發(fā)行的地方債券，發(fā)行利率高于公開發(fā)行方式。
隨著發(fā)行工作推進(jìn)，地方政府債券利率整體呈上升趨勢(shì)，地方債與同期限國(guó)債的利差水平正在拉大。“預(yù)計(jì)今年接下來幾個(gè)月的發(fā)行利率仍將小幅上升?！被糁据x說。
置換債券贏得時(shí)間空間
在今年的地方政府債券發(fā)行中，“置換債券”十分引人注目。依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定，納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，要通過發(fā)行一定規(guī)模的地方政府債券置換。
由此可以看出，置換債券有別于全國(guó)人大會(huì)議批準(zhǔn)的新增債券，發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，只是債務(wù)形式變化，不增加債務(wù)余額?！皞鶆?wù)置換是一種借新還舊的形式，給未來地方債務(wù)問題解決爭(zhēng)取了時(shí)間和空間?！敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇說。
地方政府存量債務(wù)是新預(yù)算法實(shí)施之前形成的，以一定規(guī)模的政府債券置換部分債務(wù)，是規(guī)范預(yù)算管理的有效途徑，有利于保障在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，緩解地方支出壓力。
3月，財(cái)政部下達(dá)了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。5月，財(cái)政部下達(dá)了第二批1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。8月27日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在向全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議作《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》時(shí)表示，已下達(dá)3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。這也意味著在此前下達(dá)2萬億元置換債券額度的基礎(chǔ)上，又下達(dá)了1.2萬億元置換債券額度。
“預(yù)計(jì)目前下達(dá)的置換債券額度已全部覆蓋了地方政府今年到期的全部債務(wù)。從信用風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，原來形式多樣、舉借主體復(fù)雜、融資成本過高、債務(wù)期限過短的存量地方政府到期債務(wù)，將全部被以統(tǒng)一的省級(jí)政府信用為基礎(chǔ)發(fā)行的低利率、長(zhǎng)期限地方政府債券代替。”霍志輝認(rèn)為，這將有利于地方政府加強(qiáng)債務(wù)管理，降低資金成本，改善債務(wù)期限錯(cuò)配問題，提升地方政府信用實(shí)力。
從目前已發(fā)行情況看，浙江、貴州、遼寧、湖北、四川等省市置換債券規(guī)模較大，主要是由于這些省份有較大規(guī)模存量債務(wù)于2015年到期。
據(jù)悉，對(duì)地方政府債務(wù)余額中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，將通過3年左右的過渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
限額管理有效化解風(fēng)險(xiǎn)
參照國(guó)際通行做法及中央國(guó)債管理辦法，按照新預(yù)算法要求，我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理，這是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要內(nèi)容。8月29日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過決議，確定2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元，首次明確了地方政府債務(wù)總限額。
限額管理具體如何操作？樓繼偉解釋，在不突破債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的前提下，全國(guó)地方政府債務(wù)限額由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素確定；每年全國(guó)地方政府債務(wù)新增限額和總限額，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)審批。
“對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理是一種科學(xué)、規(guī)范的債務(wù)管理方法，有利于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施嚴(yán)格規(guī)范管理，加強(qiáng)人大審查監(jiān)督作用?！卑拙懊髡f。
實(shí)際上，對(duì)地方債采取包括限額管理在內(nèi)的一系列規(guī)范措施，是為了既充分發(fā)揮地方政府債務(wù)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用，又有效防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、物價(jià)水平回落，以及結(jié)構(gòu)性減稅等因素影響，近年來財(cái)政收入增速持續(xù)較低。為此，地方債在實(shí)施更有力度的財(cái)政政策中，扮演著重要角色。
財(cái)政部日前發(fā)布了《財(cái)政支持穩(wěn)增長(zhǎng)的政策措施》，對(duì)下一步的財(cái)政政策提出5個(gè)方面措施建議，其中就包括進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理?！跋乱徊奖M快核定并下達(dá)各地債務(wù)限額，地方可在債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌資金支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)”。
新制度框架下的地方債揚(yáng)帆起航，幾個(gè)月來的發(fā)行只是一個(gè)開端。今年余下的3個(gè)月，各省市還將發(fā)行總額近1.4萬億元的債券。一系列制度性的工作也需要進(jìn)一步展開，包括地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理、建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、全面構(gòu)建債務(wù)監(jiān)管體系等。
“從規(guī)范的治理來看，債務(wù)融資需要對(duì)舉債者的信用等級(jí)作出評(píng)價(jià)。為此，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制就非常重要，這不僅僅是市場(chǎng)投資者要看，對(duì)于地方政府治理的現(xiàn)代化，也很重要。”楊志勇表示，地方債從根本上說需要中央和地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，讓地方各級(jí)政府事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力基本相稱，同時(shí)要構(gòu)建與完善地方稅體系。
