城市建設(shè)、城市經(jīng)營是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)饽夭实钠拢谶@個(gè)過程中，城投公司發(fā)揮了統(tǒng)籌運(yùn)作的重要作用。但隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的凸顯，城投公司亟需通過轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。近期國家針對城投公司的政策和“十三五規(guī)劃”的啟動(dòng)，為城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展提供良好的機(jī)遇期，結(jié)合城投公司的運(yùn)營現(xiàn)狀及對國家政策形勢的研判，本文就未來城投公司發(fā)展方向進(jìn)行闡述，并提出了轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心關(guān)注點(diǎn)。
一、城投公司的運(yùn)行現(xiàn)狀
1、城投公司在艱辛履職中孕育自身生命力，為發(fā)展轉(zhuǎn)型打下基礎(chǔ)
地方投融資平臺(tái)是地方政府為籌集地方重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金所設(shè)立的國有獨(dú)資企業(yè)，主要業(yè)務(wù)是項(xiàng)目融資，并延伸到項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。目前大部分平臺(tái)雖側(cè)重公益類項(xiàng)目，但部分平臺(tái)在承擔(dān)項(xiàng)目融資和建設(shè)職能的同時(shí)，還積極發(fā)展競爭性業(yè)務(wù)，主動(dòng)或被動(dòng)布局產(chǎn)業(yè)投資，且已具有一定的產(chǎn)業(yè)投資和經(jīng)營能力。
2、高風(fēng)險(xiǎn)已成為關(guān)注點(diǎn)，亟需厘清政企關(guān)系，重新功能定位
由于城投公司業(yè)務(wù)具有特殊性，大多數(shù)公司缺乏穩(wěn)定的收益，主要依靠政府補(bǔ)貼勉強(qiáng)負(fù)擔(dān)銀行利息，不具備獨(dú)立償債能力，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大。且很多公司所投資的項(xiàng)目尚處于建設(shè)期，未來幾年還需大規(guī)模資金投入?？偟膩碚f，大部分城投公司基本處于“依靠政府財(cái)政和融資維持平衡”、“借新賬還舊賬”的狀態(tài)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著高于普通國企。未來城投公司應(yīng)通過理清政企關(guān)系，規(guī)范地方政府投融資行為，完善企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制，使城投公司真正成為獨(dú)立的市場主體。
3、城投公司已成為“國資集聚地”，是國資國企改革的核心抓手
城投公司地方投融資平臺(tái)資產(chǎn)已非常龐大，占地方國有企業(yè)資產(chǎn)的比重總體過半，個(gè)別省市甚至達(dá)到80%以上。截至2013年6月底，按財(cái)政部公布的2013年地方國資63.14%的平均負(fù)債率計(jì)算，地方投融資平臺(tái)總資產(chǎn)約為28.33萬億元，占同期55.5萬億元地方國資總額的比重為51.0%。
二、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展定位及訴求
1、城投公司發(fā)展定位
過去城投公司以落實(shí)政府重大專項(xiàng)任務(wù)為基本職能，核心功能就是籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。國發(fā)43號文標(biāo)志著地方政府債務(wù)管理體制進(jìn)入全面深化改革的新階段，提出地方政府融資渠道放寬，同時(shí)將不得再通過投融資平臺(tái)舉債。盡管地方投融資平臺(tái)作為實(shí)體企業(yè)仍可承擔(dān)政府重大項(xiàng)目建設(shè)，但替政府舉債的核心功能將改變，“地方投融資平臺(tái)”的名稱也將退出歷史舞臺(tái)，地方投融資平臺(tái)迫切需要全面改革。
基于國家政策要求、地方政府訴求和企業(yè)自身發(fā)展需要，未來投融資平臺(tái)應(yīng)加快向帶有融資性質(zhì)的一般性國有企業(yè)轉(zhuǎn)型，由融資平臺(tái)向城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實(shí)體轉(zhuǎn)型，整合資源、打造城市運(yùn)營服務(wù)商將成為城投公司未來發(fā)展的新定位。
2、城投公司未來發(fā)展的新屬性
?。?）市場化。在政府主導(dǎo)與市場化經(jīng)營的關(guān)系中，市場化將是主基調(diào)。如何“發(fā)揮市場的主導(dǎo)性作用”，如何做到政企分開，深化改革，推動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制的形成，推動(dòng)政府購買服務(wù)機(jī)制的建立，將是新的調(diào)整和發(fā)展方向。
?。?）統(tǒng)籌性。城投公司作為國企改革的重要執(zhí)行者，將發(fā)揮資源整合、統(tǒng)籌管理作用。同時(shí)，城投公司積淀和聚合了大量資產(chǎn)、資本和國有企業(yè)股權(quán)，是政府經(jīng)營城市的重要抓手，在轉(zhuǎn)型中需要城投公司發(fā)揮高位統(tǒng)籌管理作用。
?。?）實(shí)體化。國家對城投公司的管理趨于嚴(yán)格，城投公司的“政府背書”被斬?cái)?，公司持續(xù)融資需要更強(qiáng)的實(shí)力、更高水平的經(jīng)營管理能力。另外，城投公司需重組資源資產(chǎn)，“剝離”和“整合”兩手操作，提高資產(chǎn)的有效性，同時(shí)，積極介入經(jīng)營性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)城投公司的實(shí)體化。
?。?）可持續(xù)化。越來越多的城市建設(shè)經(jīng)過投資開發(fā)建設(shè)的熱潮，已進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期，資產(chǎn)經(jīng)營管理更強(qiáng)調(diào)長期穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展，此外，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，平臺(tái)更需實(shí)現(xiàn)公司的規(guī)范化和持續(xù)性運(yùn)作。
3、城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的政企關(guān)系訴求
在政府與城投公司的關(guān)系問題上，應(yīng)做到一個(gè)平衡，兩個(gè)轉(zhuǎn)變。即：一、實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)和市場化運(yùn)作的平衡，即一方面要履行政府職能的延伸，成為引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推動(dòng)城市建設(shè)的平臺(tái)，另一方面要保障城投公司的持續(xù)經(jīng)營和健康發(fā)展，為社會(huì)、客戶、股東和員工創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)價(jià)值。二、從政府任務(wù)型向任務(wù)與效益并重轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變。以市場化經(jīng)營實(shí)現(xiàn)更好地服務(wù)政府，做到關(guān)注市場效益與關(guān)注政府任務(wù)并重，城投公司追求效益是為了更好地完成政府任務(wù)，提高運(yùn)作水平和市場適應(yīng)能力。同時(shí)，要從被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，由政府指令型投資向市場要素配置型投資轉(zhuǎn)變，在投資環(huán)節(jié)，發(fā)揮企業(yè)的自主性，發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，對優(yōu)良資產(chǎn)和潛力項(xiàng)目加大自主投資力度，提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流和優(yōu)良的資產(chǎn)規(guī)模。
三、平臺(tái)類公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展中的核心關(guān)注點(diǎn)
1、正身率下，引導(dǎo)推動(dòng)國資國企改革
通常平臺(tái)類公司聚集了地方政府大量的國有資產(chǎn)，轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)間，公司應(yīng)謀求成長為地方政府的改革創(chuàng)新平臺(tái)、國有資本投資運(yùn)營的主體、開展公私合作的政府授權(quán)載體，并在完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，提升投融資能力，資產(chǎn)存量盤活、增量突破，混合所有制、公私合作、資產(chǎn)證券化等方面嘗試突破，打造市場化運(yùn)作平臺(tái)，提高國有資本運(yùn)營效率，發(fā)揮其對地方政府其他國資國企的示范、引領(lǐng)作用。
2、高端定位，助力地方政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)發(fā)展
在新一輪國家、省級、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃中，每個(gè)城市都會(huì)找到自身發(fā)展的著力點(diǎn)，為抓住機(jī)遇，平臺(tái)類公司不僅要關(guān)注如何由偏重于公益性基礎(chǔ)設(shè)施融資向產(chǎn)業(yè)性投融資轉(zhuǎn)變，更應(yīng)關(guān)注如何圍繞城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)，激活城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力。
3、整合配置資源，保障公司具備持續(xù)償債的能力
轉(zhuǎn)變?yōu)閹в腥谫Y性質(zhì)的一般性企業(yè)將會(huì)是一個(gè)較長的過程，期間為避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，公司應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注存量債務(wù)和新增債務(wù)有序管理和規(guī)劃。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)融資有效開展和債務(wù)的可持續(xù)經(jīng)營，還應(yīng)積極爭取外部資源整合注入，做到合理配置內(nèi)部資源，提高項(xiàng)目盈利能力，統(tǒng)籌各類資金，增強(qiáng)融資和償債能力等，這些都是轉(zhuǎn)型發(fā)展期間平臺(tái)類公司需解決的問題。
4、實(shí)施資產(chǎn)業(yè)務(wù)重組，分離經(jīng)營性業(yè)務(wù)
城投公司往往在開展政策性業(yè)務(wù)的同時(shí)，在相關(guān)領(lǐng)域投資經(jīng)營性業(yè)務(wù)也形成了一些比較分散的業(yè)務(wù)群。如何實(shí)施資產(chǎn)業(yè)務(wù)重組，構(gòu)建競爭性業(yè)務(wù)子（集團(tuán)）公司，使其具備對外競爭和整合的能力？對于政策性業(yè)務(wù)，如何改組為政府債務(wù)的專業(yè)服務(wù)公司，發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，降低政府融資成本，提高政府債務(wù)管理效率？如何發(fā)揮集團(tuán)公司資本運(yùn)作能力，統(tǒng)籌集團(tuán)發(fā)展？這是城投公司實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
5、積極介入PPP，助力公司的實(shí)體化轉(zhuǎn)型
在本輪PPP大潮中，平臺(tái)類公司應(yīng)積極利用PPP推進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)板塊的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)專業(yè)能力、投融資能力以及運(yùn)營管理能力的提升；找準(zhǔn)角色定位，高位嫁接，引入社會(huì)資本，服務(wù)城市建設(shè)；利用PPP打造市場化競爭主體，實(shí)現(xiàn)外延式發(fā)展。
6、優(yōu)化城投公司運(yùn)營管理體制，適配戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成
適配的組織運(yùn)行管理體系設(shè)計(jì)將以保證城投公司發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為前提。綜合考慮城投公司的戰(zhàn)略目標(biāo)、外部環(huán)境、團(tuán)隊(duì)能力的要求，城投公司需找到適配的組織結(jié)構(gòu)、組織運(yùn)行體系、人力資源管理體系來支撐未來發(fā)展戰(zhàn)略。
