負債累累的地方財政迎來“及時雨”。
日前，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關于批準《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》（以下簡稱《議案》）的決議。根據(jù)《議案》，2015年中國地方政府債務限額鎖定16萬億元，預計債務率為86%。
對此，有業(yè)內人士表示，這意味著我國依法啟動了對地方政府債務的限額管理，為地方政府舉借債務設立了“天花板”。
設置限額
隨著地方債風險不斷暴露，實現(xiàn)對地方債的合理管控迫在眉睫。據(jù)記者了解，此次獲批的2015年16萬億元地方政府債務限額，實際就是目前地方政府負有償還責任的債務。該限額由兩部分構成，一是截至2014年底的全國地方政府債務余額為15.4萬億元，二是今年3月全國人大批準的2015年地方政府債務新增限額0.6萬億元。
財政部部長樓繼偉向全國人大常委會作說明時表示，對在建項目后續(xù)貸款中需要納入地方政府債務的，由地方在2015年末地方政府債務余額16萬億元內調整結構解決，從2016年起，在建項目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務限額時統(tǒng)籌考慮。
業(yè)內分析人士認為，本次地方債限額管理制度的啟動，結合地方政府債務風險評估和預警等機制的建立，將對地方債務實現(xiàn)有效的“閘口管理”，利于在總量上約束地方債規(guī)模的擴大，對新增債務規(guī)模進行量化控制，有利于進一步化解地方債風險。
“國務院將地方政府存量債務納入限額管理并報請全國人大批準，釋放出更嚴格加強地方政府債務管理的積極信號。今后地方政府舉債將被置于法律和制度的嚴格監(jiān)管下。”宏觀經(jīng)濟分析師陳宇炎在接受《國際金融報》記者采訪時表示，“政府借錢搞經(jīng)濟是必要的，但關鍵要借得明白，不能是筆糊涂賬?！标愑钛捉ㄗh，要將政府性債務作為重大事項列入人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，增加政府債務預算報告，同時完善政府債務披露制度，只有陽光舉債才能堵住背后的漏洞。
今年以來，中國經(jīng)濟下行壓力增大，地方債成為備受市場擔憂的系統(tǒng)性風險之一。此次《議案》明確將債務率不超過100%作為我國地方政府債務的整體風險警戒線。樓繼偉表示，預計2015年末，全國地方政府債務的債務率為86%，風險總體可控，但也有個別地區(qū)債務風險較高。
“86%的債務率雖未達警戒線，但不乏有地方債務率遠超過100%，風險不容忽視?！必斦控斦茖W研究所所長劉尚希表示，要警惕平均數(shù)背后掩蓋的地區(qū)差異，重點梳理甄別高債務率地區(qū)，提早化解風險。
針對地方政府舉債缺乏制度規(guī)范，舉債形式多樣、程序不透明、違法擔保和資金使用脫離預算管理等突出問題，全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會提出四點建議：一、建立向人大報告地方政府債務的制度，二、建立健全公開透明的風險防控指標體系和考核問責機制，三、建立對違反規(guī)定的地方和個人的問責機制，四、加快推進財政體制改革，積極推進地方政府和部門編制三年中期財政規(guī)劃等措施。
甄別控制
從公布的數(shù)據(jù)來看，政府兜底的債務規(guī)模從2013年半年末的10.89萬億上升到15.4萬億，增長41.4%。一年半的時間地方債增長4.51萬億，而2015年全年僅批準新增6000億。地方債務控制力度明顯增強。
就2013年到2014年底地方債激增問題，上海財經(jīng)大學教授鄭春榮認為，主要原因是部分或有債務轉成了直接債務。地方政府可能在2013年債務審計時，隱瞞了部分債務，未納入統(tǒng)計，在2014年的債務甄別中，這些債務被納入統(tǒng)計，導致債務規(guī)模的攀升。另外，財政部允許地方政府在建項目繼續(xù)融資，避免“爛尾”，也在一定程度上增加了債務規(guī)模。
國際評級機構穆迪9月1日指出，堆積如山的地方政府債務狀況，或許才是當前最值得投資者警惕的中國經(jīng)濟狀況。
穆迪在一份報告中表示，不斷上升的債務水平削弱地方政府的信用評級，在土地銷售不斷下滑的背景下，地方政府在中國經(jīng)濟放緩和相關的財政收入銳減的大背景下，面臨的債務信用風險也就成倍增加。
若包括了納入中央政府的9.6萬億元債務，以及“其他”債務——例如鐵路公司和資產管理公司的大約5.1萬億元債務，野村估計，2014年底時政府總體債務約占國內生產總值的60.8%。野村證券中國經(jīng)濟學家趙揚表示，按照國際標準來說，這個債務水平并不是特別巨大。
置換債加碼
實現(xiàn)債券的順利發(fā)行，緩解地方政府的到期債務，是此輪中央啟動地方債券置換的主要目的，不過，面對龐大的地方債務，一味地增加額度似乎并不能治本，適時控制債務的規(guī)模成為下一輪解決地方債問題的一把利劍。
今年3月財政部下達第一批1萬億元置換債券額度，6月下達第二批1萬億元置換債券額度。8月27日，第三批地方政府置換債券靴子落地，額度再加碼，達到1.2萬億。
市場普遍認為，進入下半年，地方政府在并不樂觀的財政數(shù)字面前，承受的壓力逐漸增加，對于到期的債務“借新還舊”無疑仍是一個主要渠道，而增加置換額度一定程度上可以緩解政府償債壓力。不過考慮到此前兩批置換債額度下達時債券市場均出現(xiàn)調整，不免讓人擔憂超預期的置換債消息會再成為債市行情深入的“絆腳石”。
民生證券固定收益部分析師李奇霖指出，債務余額實行納入限額管理，嚴格規(guī)范地方政府的舉債行為，能夠在保證地方政府負債投資的基礎上，有效防范地方政府過度舉債造成潛在的財政金融風險，經(jīng)濟的整體風險溢價降低，同時，債務結構調整暗示債務置換可能還有后續(xù)動作，在剝奪融資平臺政府融資功能的過程中，部分在建項目的后續(xù)融資通過銀行貸款補充。
從今年地方債供應總量來看，2009年-2014年，地方債年發(fā)行規(guī)模從未超過4000億元，而今年將驟增至接近4萬億元，確實對金融機構債券配置行為產生了較大影響。據(jù)機構測算，今年新增地方債務限額6000億元；全年已下達置換債額度3.2萬億元，實現(xiàn)對年內到期存量債券的全覆蓋，進一步擴大的可能性極低；今年到期地方債共1714億元，續(xù)做額度可能已含在3.2萬億元置換債之中，因此今年地方債發(fā)行上限達到3.8萬億元。
不過，研究機構認為，地方債供給沖擊正在邊際減弱。一是市場對于第三批置換債普遍已有預期；二是地方債發(fā)行推進順利，目前已發(fā)行逾1.9萬億元，剩下額度在年內余下4個月里月平均供給不到4800億元，低于6月的7342億元和7月的5605億元；三是當前大類資產重配提振債市增量需求，機構存在欠配壓力，相對旺盛的需求環(huán)境，有望緩和供給的邊際沖擊；四是有央行流動性支持政策配合，供給造成的利率上行風險有限。
談及對市場的影響，海通證券固收部表示，地方債新增巨量供給將對利率債構成沖擊，短期波動難免。但長期依然向好。因為市場之前對此已有預期，且限額管理意味著政府退出對于地方政府相關債務的全面背書，利于未來打破剛兌，國債安全和避險價值將真正體現(xiàn)。而回購利率的下調也增加了利率債的套息價值。
債務償還機制
今年是中國全面啟動地方政府自主發(fā)行政府債券的一年，財政部部長樓繼偉表示，截至7月末，全國已發(fā)行地方政府債券14288億元。然而隨著地方債發(fā)行規(guī)模的迅速擴張，地方政府所面臨的還債壓力也與日俱增。
根據(jù)審計署報道，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務中，約40%左右為融資平臺舉借，而約50%的資金來自于銀行貸款。為了緩解地方償債壓力，減輕利息負擔，優(yōu)化債務結構，財政部下達了總計3.2萬億元的置換債券額度，用新債置換舊債的方式允許地方把一部分到期的高成本債務轉換成低成本的地方政府債券，為地方減少利息負擔超千億元。
有業(yè)內人士在接受《國際金融報》記者采訪時指出，目前已經(jīng)進入地方債的還債高峰期，如果地方債券不能如期發(fā)行，一些地方甚至會出現(xiàn)違約的風險，這是中央不愿意看到的，所以要加緊督促地方債券發(fā)行。
但地方債券的發(fā)行卻并非一帆風順。4月16日，江蘇宣布計劃發(fā)行648億元債券，期限分為3年、5年、7年和10年，5年和7年期債券額度占比超過一半。然而在4月23日，計劃中的江蘇省首批648億元政府一般性債券未能如期招標。此后，地方債發(fā)行遇冷的報道更是不斷見諸報端。
因此，為了推進地方債的發(fā)行，今年5月，財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會等三部委特發(fā)文，要求各地有關部門和相關機構要高度重視采用定向承銷方式發(fā)行地方債工作，而央行以定向承銷方式發(fā)行地方政府債券的方式正是將地方債務納入抵押品范圍；此外，還鼓勵社?；稹⒆》抗e金等機構投資者投資地方債等，旨在提高地方債的認購熱情。
盡管從總量控制地方債務擴張的手段絕對有必要，但不能單單依靠此方式，必須多管齊下，其中建立債務償還機制，遏制地方政府盲目負債的沖動，從而使債務產生與債務償還形成良性循環(huán)，逐步化解已形成的風險才是關鍵。
陳宇炎也對記者指出，地方債置換只是將債務償還延遲，最終化解存量債務需要采取非常規(guī)的做法，比如政府拍賣存量資產等。而對新增債務的償還則需要加快中央和地方財政間關系的調整，推進事權和支出責任相適應的財政體制改革，從根本上消除地方政府過度舉債的體制弊端。
