今年以來(lái)，地方政府債券的發(fā)行量持續(xù)擴(kuò)大。這當(dāng)中，存量債務(wù)置換是重要原因。
海通證券提供的數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政部于2015年3月下發(fā)了首批1萬(wàn)億元的額度，又在6月下發(fā)了第二批1萬(wàn)億元的額度。不過(guò)財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉8月底對(duì)外透露稱，經(jīng)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬(wàn)億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。這意味著，今年第三批1.2萬(wàn)億元的置換額度已經(jīng)確定。
一家大型券商的固定收益分析師對(duì)記者表示，此次1.2萬(wàn)億元額度，略超市場(chǎng)此前第三批1萬(wàn)億元、總額度3萬(wàn)億元的預(yù)期。而今年兩會(huì)已批準(zhǔn)發(fā)行新增地方政府債券6000億元，故2015年地方政府債券發(fā)行總額度（包括新增債和置換債）達(dá)3.8萬(wàn)億元。
風(fēng)險(xiǎn)幾何
實(shí)行限額管理是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要內(nèi)容。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉早前曾稱，在不突破債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的前提下，全國(guó)地方政府債務(wù)限額由國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等因素確定。每年全國(guó)地方政府債務(wù)新增限額和總限額，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)審批。年度預(yù)算執(zhí)行中，如出現(xiàn)特殊情況需要增加全國(guó)地方政府債務(wù)新增限額，由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審批。
新金融記者注意到，在之前關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案的說(shuō)明中，樓繼偉表示，在客觀看待地方政府存量債務(wù)積極歷史作用的基礎(chǔ)上，為確保地方政府債務(wù)有穩(wěn)定的償債資金來(lái)源、將債務(wù)資金落實(shí)到具體項(xiàng)目和資金鏈不斷裂，建議將2014年末地方政府債務(wù)余額如數(shù)計(jì)入2015年地方政府債務(wù)限額。按照上述思路，2014年末地方政府債務(wù)余額15.4萬(wàn)億元，加上2015年3月份全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬(wàn)億元，2015年地方政府債務(wù)限額16萬(wàn)億元。
此前，外界對(duì)于進(jìn)行中的地方政府存量債務(wù)清理甄別工作特別擔(dān)心，認(rèn)為地方政府可能借此多報(bào)，債務(wù)規(guī)模進(jìn)而也可能激增。不過(guò)根據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)清理核查，2014年末全國(guó)地方政府債務(wù)（即審計(jì)口徑中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)）余額15.4萬(wàn)億元。另外，地方政府或有債務(wù)（包括審計(jì)口徑中政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)）8.6萬(wàn)億元。
對(duì)于當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，官方給出的說(shuō)法是：“預(yù)計(jì)2015年年末，地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%?？傮w可控，但也有個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高?！睘榇?，對(duì)局部風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，財(cái)政部方面督促其制定中長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解規(guī)劃，在3—5年的時(shí)間內(nèi)，通過(guò)控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、處置存量資產(chǎn)、引入社會(huì)資本等方式，多渠道籌集資金，消化存量債務(wù)，逐步將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)調(diào)整到警戒線以內(nèi)。據(jù)悉，財(cái)政部為我國(guó)地方政府債務(wù)劃定的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線為債務(wù)率不超過(guò)100%。
三年過(guò)渡期
存量債務(wù)是歷史遺留問(wèn)題。從目前情況來(lái)看，對(duì)于存量債務(wù)的處理，官方試圖通過(guò)地方政府債券置換存量債務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。
樓繼偉早前透露稱，對(duì)債務(wù)余額中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的存量債務(wù)，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由地方在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競(jìng)相發(fā)債對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，財(cái)政部可根據(jù)全年置換總額、債務(wù)到期、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會(huì)同中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等有關(guān)工作。
事實(shí)上，這樣一種操作去年已經(jīng)獲得政策允許。按照去年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。
財(cái)政部曾表示，地方政府存量債務(wù)是新《預(yù)算法》實(shí)施之前形成的，以一定規(guī)模的政府債券置換部分債務(wù)，是規(guī)范預(yù)算管理的有效途徑，有利于保障在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂，處理好化解債務(wù)與穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系，還有利于優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，緩解部分地方支出壓力。
盡管債務(wù)置換使得地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)大部分轉(zhuǎn)換為地方政府債務(wù)，且在變更前后都將納入地方政府預(yù)算，但不少專家認(rèn)為這只是將償還期限延遲。
值得注意的是，對(duì)于資金的用途，前述《意見(jiàn)》規(guī)定，地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。
根據(jù)目前規(guī)定看，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。
