導(dǎo)讀：因缺乏有效的舉債扎口管理和總額控制機制，各部門單位分散舉債并紛紛成立融資平臺，這種“多頭”導(dǎo)致債務(wù)在治理中難以納入現(xiàn)代預(yù)算管理體系。
適當(dāng)欠債有利于經(jīng)濟發(fā)展，但在對待地方政府債務(wù)上，如果對債務(wù)的“借、用、還”這個核心環(huán)節(jié)上無法統(tǒng)一，無法通盤統(tǒng)籌考量，則會對地區(qū)金融環(huán)境和政府信用產(chǎn)生嚴重影響，甚至有地區(qū)因政府債逾期發(fā)生了司法訴訟案件。
21世紀宏觀研究院在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地區(qū)在2014年清理甄別上報的債務(wù)規(guī)模，占其全口徑政府性債務(wù)的比重在50%左右，部分地區(qū)甚至不到1/3、1/4。
其中，“多頭舉債”是地方政府性債務(wù)產(chǎn)生與增長較快的主要原因之一。因缺乏有效的舉債扎口管理和總額控制機制，各部門單位分散舉債并紛紛成立融資平臺，這種“多頭”導(dǎo)致債務(wù)在治理中難以納入現(xiàn)代預(yù)算管理體系。
近期，江蘇省社科院財貿(mào)所、南京財經(jīng)大學(xué)中國區(qū)域金融研究中心與21世紀宏觀研究院進行了聯(lián)合調(diào)研，就地方債的“借、用、還”統(tǒng)一機制進行了研究。
平臺公司亟待轉(zhuǎn)型
地方政府性債務(wù)增長較快的原因在哪里？
21世紀宏觀研究院認為，其一在于各地發(fā)展改革任務(wù)繁重，一些地區(qū)確定的相關(guān)經(jīng)濟指標偏高，這是政府性債務(wù)的根本長期性原因；
其二，多頭舉債，資金來源渠道復(fù)雜、隱蔽，納入預(yù)算管理困難；
其三，不少地區(qū)對舉債自我監(jiān)控不嚴，缺乏有效監(jiān)管和約束手段，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模不斷增加，債務(wù)管理長期失范。
其四，在政績驅(qū)動下，部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部不顧承受能力盲目舉債建設(shè)形象工程，忽視發(fā)展質(zhì)量和財政承受能力，舊債未還又添新債，債務(wù)規(guī)模越來越大。
各地的實踐表明，目前地方政府融資平臺公司面臨的壓力大、問題多，如貸款抵押物不足、過多依靠土地、直接融資受壓縮以及融資成本上升等，轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。
一方面，目前房地產(chǎn)尚未復(fù)蘇，土地出讓收入大幅度下降，這直接影響到當(dāng)期償債資金安排，繼而影響后續(xù)融資；而在一些地區(qū)，可用于抵押的土地資產(chǎn)剩余已經(jīng)不多，其他可產(chǎn)生現(xiàn)金流的抵押物（權(quán)）更難以滿足平臺公司的融資需求。
另一方面，從對金融機構(gòu)的調(diào)研看，大多數(shù)銀行對平臺公司的貸款普遍收緊。
由于43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)〔2014〕43號）削弱了平臺公司原先具有的政府隱形信用擔(dān)保職能，因此銀行對公益性項目貸款和被列為融資平臺公司名錄管理的平臺公司貸款持審慎態(tài)度，部分銀行明確收緊了對平臺公司的貸款，甚至要求當(dāng)?shù)卣畬⑵脚_公司存量貸款納入政府債務(wù)范圍。
這些都影響了在建項目的后續(xù)融資，進一步影響了平臺公司的借新償舊，進而導(dǎo)致地方資金鏈緊張，債務(wù)逾期風(fēng)險加劇。
此外，對平臺公司而言，直接融資也受到壓縮。原因是，國家發(fā)改委、銀行間交易商協(xié)會、交易所等三個主要直接融資管理機構(gòu)，對所有發(fā)債項目采取了更加嚴格的審核，要求平臺公司不得新增政府性債務(wù)，同時明確剝離政府融資職能的時限。
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，因為銀行貸款渠道收窄的影響，以產(chǎn)業(yè)基金形式為代表的其他融資工具開始盛行。但基金參與者要求的收益高于銀行貸款，因此推高了平臺公司融資成本。
21世紀宏觀研究院在調(diào)研中還了解到，一些具有穩(wěn)定收益預(yù)期的項目，如果采取PPP模式，社會資本出資方考慮到項目期限長、政策不確定性高的原因，要求的資本回報率至少要高出銀行貸款利率三個百分點以上，也抬升了項目的融資成本。
再有，部分地區(qū)出現(xiàn)了新的借道融資現(xiàn)象。一些地區(qū)借助一般企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等進行融資，使得債務(wù)鏈條拉長、風(fēng)險面擴大，同時債務(wù)形式更加隱蔽，增加了管理困難。21世紀宏觀研究院發(fā)現(xiàn)，2014年底前，有部分地區(qū)出于對2015年融資困難的預(yù)期，通過平臺公司突擊融資，進行資金儲備，客觀上承擔(dān)了額外的利息成本。
21世紀宏觀研究院認為，平臺公司曾在融資、建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，因此要完善平臺公司法人治理結(jié)構(gòu)，賦予自主決策經(jīng)營權(quán)，將其打造成綜合性城市建設(shè)實業(yè)公司；是政府債務(wù)的平臺公司債務(wù)，按規(guī)定納入預(yù)算管理；對需要由平臺公司承擔(dān)的債務(wù)，根據(jù)項目性質(zhì)重新制定資金平衡辦法，滿足存量債務(wù)償還或展期的現(xiàn)金流需求；支持融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債券，推進重點項目建設(shè)等。
建立“借、用、還”統(tǒng)一機制
從中央以及各地的治理實踐看，地方政府債務(wù)總體上仍處于可控范圍內(nèi)。
以經(jīng)濟大省江蘇為例，江蘇早在2010年就率先關(guān)注到地方政府債務(wù)問題，逐步建立了相對完備的債務(wù)風(fēng)險管控機制，如債務(wù)扎口管理和報批制度，健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，控制債務(wù)增幅，嚴控土地儲備融資規(guī)模，加強債務(wù)監(jiān)管力度等。
截止到2013年6月底，根據(jù)審計口徑，江蘇省政府負有償還責(zé)任的債務(wù)7635.7億元，政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)977.2億元，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6155.9億元。
從江蘇省的治理情況看，對“具有法律效力、已上”的項目給予了照顧，對在2014年12月31日前簽訂的借款合同，銀行按規(guī)定開展相關(guān)在建項目的收尾融資活動，在依法合規(guī)、規(guī)范管理的前提下，統(tǒng)籌財政資金和社會資本等各類資金，保障在建項目續(xù)建和收尾。
江蘇省財政廳已明確，在償還機制上，要區(qū)分政府與企業(yè)責(zé)任，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，省級政府對市縣政府實行不救助原則。此外，對化債工作開展較好的地區(qū)，省財政在土地儲備融資規(guī)?？刂?、產(chǎn)業(yè)基金支持等方面給與傾斜。
21世紀宏觀研究院建議，要繼續(xù)加強項目的舉債審批管理，凡沒有明確穩(wěn)定的資金平衡方案的項目，一律不立項。
同時，根據(jù)實地情況，統(tǒng)籌合理分配地方政府債券額度，重點支持保障房、普通公路、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目建設(shè)。將政府債務(wù)納入預(yù)算管理和風(fēng)險預(yù)警機制，嚴格限定債務(wù)資金用途，嚴禁用于經(jīng)常性支出，研究和完善各級政府債務(wù)綜合風(fēng)險預(yù)警辦法。
而在化解存量債務(wù)上，建議通過經(jīng)營性用地掛牌出讓、存量工業(yè)用地（含上征下租用地）以及存量資產(chǎn)、安置房、標準廠房等處置、土地拆舊增減掛鉤凈收益等方式，多渠道籌措償還資金來源；出現(xiàn)償債困難時，可通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)，必要時要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案，鼓勵社會資本通過PPP參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。
此外，要進行配套改革，特別是要樹立正確的政績觀，把政府債務(wù)放在現(xiàn)代預(yù)算制度的籠子里管住管好，對因政府債務(wù)過大而出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險或引發(fā)較大群體性事件的地區(qū)，對其主要負責(zé)人進行倒查和問責(zé)等。
