市政債券是指一國的地方政府或者其他合格的發(fā)行者向債權(quán)人承諾償還本金并按時(shí)支付利息的債權(quán)債務(wù)憑證。市政債券最早起源于美國，美國州政府和地方政府以發(fā)行市政債券的方式為地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金，市政債券逐漸成為美國債券市場重要品種之一。
2014年，美國市政債券發(fā)行規(guī)模為3320.84億美元，占美國全部債券品種發(fā)行總量的5.65%；余額為3.63萬億美元，占美國各類存續(xù)債券總量的9.46%，與美國GDP總量的比例為21%。美國市政債券分為一般責(zé)任債券、收益?zhèn)推渌愂姓?，其中收益?zhèn)急仍?0%~70%之間，一般責(zé)任債券在25%~40%之間。美國市政債券投資者以個(gè)人投資者為主。從發(fā)行期限看，美國市政債券平均期限均在15年以上，期限較長。風(fēng)險(xiǎn)管理方面，為了防范市政債券風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者和公眾利益，美國以立法為手段，逐步形成了以信息披露制度為核心，以信用評級和債券保險(xiǎn)制度為輔的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。從信用評級看，美國市政債券的評級分布結(jié)果呈現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)正態(tài)分布，級別中樞為AA~A，不同行業(yè)所表現(xiàn)出來的信用級別呈現(xiàn)一定差異。中債資信認(rèn)為，美國市政債券發(fā)展對中國具有重要借鑒意義。
完善制度設(shè)計(jì)，充分發(fā)掘我國地方政府債券的巨大發(fā)展?jié)摿?
截至2014年底，美國存量債券39萬億美元，其中國債12.5萬億美元，市政債3.63萬億美元，兩者合計(jì)占比約為41.26%。與之相比，截至2015年6月16日，中國的債券余額總共6.34萬億美元，其中國債1.58萬億美元，地方政府債0.25萬億美元，兩者合計(jì)占比28.86%，無論總量還是占比，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國債券市場。
2015年，中國中央政府相繼推出6000億元地方政府新增債券以及2萬億元地方政府置換債券，市場預(yù)期今年發(fā)行額度仍有增加的可能。2015年將是中國地方政府債券發(fā)行規(guī)模爆發(fā)元年。2014年中國城鎮(zhèn)化率為54.77%，未來中國城鎮(zhèn)化率仍有較大發(fā)展空間，加之中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在較大區(qū)域分化，未來地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求規(guī)模仍很大。在新的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式下，未來中國地方政府舉債的唯一渠道即為債券融資，未來中國地方政府債券的發(fā)展規(guī)模潛力巨大。從制度設(shè)計(jì)上看，建議從以下幾個(gè)方面加以完善：
首先，擴(kuò)大地方政府債券期限設(shè)置。目前，我國地方政府一般債券期限設(shè)置包括1年、3年、5年、7年和10年；專項(xiàng)債券期限設(shè)置包括1年、2年、3年、5年、7年和10年?？紤]到地方政府債券資金用途較長，可以借鑒美國市政債券經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步嘗試發(fā)行期限為10年以上甚至30年的債券，使債券償還期限與項(xiàng)目整個(gè)生命周期更加匹配。
其次，不斷擴(kuò)展地方政府債券投資者范圍。目前我國地方政府一般債券和專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法均規(guī)定：各地應(yīng)積極擴(kuò)大債券投資者范圍，鼓勵(lì)社會保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資一般債券和專項(xiàng)債券。建議未來采取措施進(jìn)一步提供投資便利，特別是為個(gè)人投資者購買地方政府債券提供便利渠道。
加強(qiáng)地方政府信息披露，形成對地方政府發(fā)債的市場監(jiān)督
從美國地方政府發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，我國應(yīng)該加強(qiáng)地方政府信息披露，提高地方政府經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和債務(wù)的透明度。目前，我國地方政府會計(jì)報(bào)表處于試運(yùn)行階段，地方政府財(cái)政預(yù)決算報(bào)告、審計(jì)報(bào)告披露的及時(shí)性、透明度相差較大，用于評估地方政府債務(wù)規(guī)模的信息十分有限，而沒有這些信息便難以對地方政府形成有效的市場監(jiān)督，也難以進(jìn)行客觀公正的評級以及制定相應(yīng)的預(yù)警體系。
從國內(nèi)非金融企業(yè)債務(wù)融資工具快速發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，強(qiáng)化發(fā)行人信息披露是增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別能力、促進(jìn)市場快速擴(kuò)容的有效手段；從國際經(jīng)驗(yàn)來看，建立一套規(guī)范的信息披露制度是增強(qiáng)政府風(fēng)險(xiǎn)控制能力的有效措施，在地方財(cái)政公開透明的基礎(chǔ)上，美國市政債券監(jiān)管的重點(diǎn)就轉(zhuǎn)向強(qiáng)化市政債券的信息披露。因此，建議我國建立更加完善的地方政府發(fā)債信息披露制度，并披露歷年的統(tǒng)計(jì)公報(bào)、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告和報(bào)表、財(cái)政審計(jì)報(bào)告、地方政府債務(wù)報(bào)表、國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)、土地資源信息等，并提高信息披露的及時(shí)性、連貫性和完整性。同時(shí)，加快制作完善的地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，形成地方政府資產(chǎn)、負(fù)債的明細(xì)賬本。
進(jìn)一步發(fā)揮信用評級在我國地方政府債券發(fā)展中的作用目前，我國地方政府發(fā)行的一般債券和專項(xiàng)債券已經(jīng)建立了信用評級制度，對地方政府信息披露、風(fēng)險(xiǎn)揭示起到了積極的作用。但從實(shí)際運(yùn)行中暴露出的問題看，我國地方政府信用評級的機(jī)制建設(shè)有待進(jìn)一步完善，主要包括以下幾個(gè)方面：
首先，加強(qiáng)地方政府債券信用評級業(yè)務(wù)秩序監(jiān)管，避免出現(xiàn)惡性競爭而造成的評級結(jié)果有失客觀公正的現(xiàn)象。目前，我國地方政府評級業(yè)務(wù)已經(jīng)出現(xiàn)“低于成本價(jià)中標(biāo)”的惡性競爭現(xiàn)象，引發(fā)市場各方的質(zhì)疑。建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對信用評級機(jī)構(gòu)參與地方政府債券評級的制度建設(shè)，防范行業(yè)不正當(dāng)競爭現(xiàn)象。
其次，建議在地方政府發(fā)行債券評級中引入雙評級機(jī)制，允許不同的評級機(jī)構(gòu)（特別是不同收費(fèi)模式的評級機(jī)構(gòu)）發(fā)出不同聲音，給投資人提供更加客觀的投資參考。
再次，從信用評級機(jī)構(gòu)層面，評級機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立并完善地方政府評級體系，提高專業(yè)技術(shù)能力，加強(qiáng)專業(yè)人才儲備。從評級技術(shù)角度看，由于我國行政體制和財(cái)政管理體制的特殊性，在評級中所涉及的評級要素較為復(fù)雜，與國外評級機(jī)構(gòu)的評級方法有一定的差異，因此，對地方政府評級應(yīng)首先建立適合我國地方政府實(shí)際情況的評級技術(shù)體系，以保證評級結(jié)果的客觀公正性。我國地方政府債券評級尚處于起步期，評級人員執(zhí)業(yè)能力參差不齊，而地方政府評級要素與工商企業(yè)存在較大差異，專業(yè)要求較高，因此評級機(jī)構(gòu)應(yīng)努力改進(jìn)地方政府評級業(yè)務(wù)的技術(shù)水平和提高業(yè)務(wù)人員的專業(yè)性。
