■新范式的核心內(nèi)容，就是要推行主動(dòng)性的、有時(shí)間表的總體性產(chǎn)權(quán)改革，以此為基礎(chǔ)，推動(dòng)公司治理轉(zhuǎn)型和涵蓋業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債、組織構(gòu)架、管理流程、員工政策、薪酬福利、激勵(lì)機(jī)制等在內(nèi)的一攬子重組，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的實(shí)質(zhì)性再造和全球競(jìng)爭(zhēng)力的重建。舊范式也包含產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)容，但那在較大程度上是一種反應(yīng)型、被動(dòng)式的產(chǎn)權(quán)改革，過(guò)程是漸進(jìn)的、進(jìn)度是遲緩的，且經(jīng)常搖擺不定。新范式產(chǎn)權(quán)改革，不應(yīng)該等到越來(lái)越多國(guó)企陷入經(jīng)營(yíng)困境才去大規(guī)模實(shí)行，不應(yīng)該采取得過(guò)且過(guò)、缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)主義態(tài)度，而是要按照十八屆三中全會(huì)規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)去設(shè)定一個(gè)具體的時(shí)間表，爭(zhēng)取在2020年之前，使總體性的產(chǎn)權(quán)改革和一攬子重組得以基本完成。
■一個(gè)可以考慮的方案，是在新一輪國(guó)有企業(yè)改革中實(shí)行名單政策，而不是分類政策和“一企一策”政策。這個(gè)名單完全覆蓋各級(jí)國(guó)資委直接管理的一級(jí)企業(yè)，即所有的一級(jí)企業(yè)都應(yīng)該包括在這個(gè)名單中。在這個(gè)名單中，每個(gè)一級(jí)企業(yè)都能找到自己的名字和是否要實(shí)行混合所有制、實(shí)行混合所有制第一步的股權(quán)結(jié)構(gòu)有什么樣的限定。對(duì)于應(yīng)該實(shí)行混合所有制改革的一級(jí)企業(yè)，每個(gè)企業(yè)都應(yīng)該列明第一步的股權(quán)結(jié)構(gòu)的限定。這個(gè)限定并不是把股權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定得一清二楚，實(shí)際上是要公布每一個(gè)一級(jí)企業(yè)大致的國(guó)有股比例限制。政府對(duì)每個(gè)一級(jí)企業(yè)規(guī)定了國(guó)有股的比例上限或者下限，就可以使國(guó)企自己，以及有意參與國(guó)企混合所有制改革的社會(huì)資本，有一個(gè)清晰的政策界限。這比一個(gè)一個(gè)地去試探、去談判要好得多。
■無(wú)論未來(lái)國(guó)資管理構(gòu)架做什么樣的調(diào)整，都應(yīng)該制訂對(duì)混合所有制一級(jí)企業(yè)的國(guó)有股持有與權(quán)利行使政策。這個(gè)政策應(yīng)該規(guī)定，一級(jí)企業(yè)實(shí)行混合所有制之后，國(guó)有股是由國(guó)資委還是其他哪個(gè)機(jī)構(gòu)（如國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司）來(lái)持有?？紤]到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中許多國(guó)有股的持有和股權(quán)行使是分開的，即國(guó)有股持有機(jī)構(gòu)只是名義持有，并不真正行使股權(quán)，股權(quán)行使是由另一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，或者通過(guò)另外的方式和渠道來(lái)行使，所以應(yīng)該制訂清晰的國(guó)有股權(quán)行使政策，以告訴外界，未來(lái)一級(jí)企業(yè)實(shí)行混合所有制之后，持股機(jī)構(gòu)能否完整地行使股權(quán)，如果不能完整行使股權(quán)，哪些機(jī)構(gòu)各行使什么權(quán)利，行使權(quán)利的渠道、方式、時(shí)間、觸發(fā)機(jī)制是什么。還應(yīng)該制訂國(guó)資委和其他黨政部門對(duì)混合所有制企業(yè)的管理政策（或者根據(jù)習(xí)慣叫做監(jiān)管政策）。
十八屆三中全會(huì)之后，社會(huì)上對(duì)深化國(guó)企改革有很大期待。當(dāng)前，無(wú)論是在資本市場(chǎng)上，還是在實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，下一步國(guó)企改革的走向和具體舉措都是一個(gè)受關(guān)注的議題。這里不妨談一下國(guó)企改革的范式轉(zhuǎn)變及政策挑戰(zhàn)。
走出“舊范式”引入“新范式”
現(xiàn)在，許多人把關(guān)注點(diǎn)放在國(guó)企改革有關(guān)文件的出臺(tái)上。筆者認(rèn)為，新一輪國(guó)企改革，出臺(tái)新文件很重要，引入新范式可能更重要。在過(guò)去三十多年國(guó)企改革過(guò)程中，各層面作了大量探索、實(shí)踐、設(shè)計(jì)、調(diào)整，形成了非常獨(dú)特的改革軌跡，筆者將其概括為國(guó)企改革的中國(guó)范式。這種范式大致包括如下要點(diǎn)：第一，長(zhǎng)期遵循實(shí)用主義思維，在很長(zhǎng)時(shí)間里刻意回避產(chǎn)權(quán)改革，但不斷推行激進(jìn)的控制權(quán)改革；第二，長(zhǎng)時(shí)間的激進(jìn)控制權(quán)改革自發(fā)地走向漸進(jìn)的產(chǎn)權(quán)改革，使產(chǎn)權(quán)改革形成了嚴(yán)重的路徑依賴特性，導(dǎo)致國(guó)企改革較多地對(duì)內(nèi)部人依賴和由內(nèi)部人主導(dǎo)；第三，產(chǎn)權(quán)改革漸進(jìn)地和搖擺不定地推進(jìn)，具有機(jī)會(huì)主義特征和不確定性，并且與企業(yè)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、債務(wù)重組交互進(jìn)行；第四，很多母子型結(jié)構(gòu)和集團(tuán)化的國(guó)企選擇碎片化的、各自突圍的產(chǎn)權(quán)改革方式，即保留母公司的國(guó)有制不受觸碰，子孫公司等下級(jí)法人實(shí)行各式各樣、五花八門的產(chǎn)權(quán)改革；第五，借助非國(guó)有企業(yè)崛起帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)和示范效應(yīng)促進(jìn)國(guó)企改革，同時(shí)充分利用非國(guó)有企業(yè)崛起給國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革和重組提供的緩沖作用；第六，激進(jìn)的控制權(quán)改革和漸進(jìn)的產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致了巨大的企業(yè)改革成本，改革時(shí)間拖延之長(zhǎng)又極大地增加了改革成本，對(duì)整個(gè)社會(huì)都構(gòu)成一種代價(jià)，這種代價(jià)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)支付方面，也體現(xiàn)在公平正義方面。當(dāng)然，這里對(duì)國(guó)企改革中國(guó)范式的概括不一定很完整，但應(yīng)該涵蓋了基本要點(diǎn)。這個(gè)范式是在曲折中形成的，是一個(gè)歷史產(chǎn)物，在過(guò)去十幾年里，我們?cè)絹?lái)越清楚地看到了這個(gè)范式難以克服的種種問(wèn)題。最主要的問(wèn)題，就是對(duì)產(chǎn)權(quán)改革的模糊性、搖擺性政策，其他很多問(wèn)題都是由這一點(diǎn)衍生。國(guó)家在很長(zhǎng)時(shí)期里本想回避產(chǎn)權(quán)改革，但為了避免產(chǎn)權(quán)改革，又往往以不斷加碼的控制權(quán)改革來(lái)作彌補(bǔ)，最后反而導(dǎo)致控制權(quán)改革失控，也導(dǎo)致自發(fā)的產(chǎn)權(quán)改革失控。對(duì)產(chǎn)權(quán)改革的模糊性、搖擺性態(tài)度和政策，在實(shí)際當(dāng)中導(dǎo)致大量的碎片化產(chǎn)權(quán)改革，即國(guó)企不斷分拆出子孫公司進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，看起來(lái)很多資產(chǎn)和業(yè)務(wù)被激活了或者分散突圍了，但未實(shí)行產(chǎn)權(quán)改革的最上層母公司就成了舊機(jī)制的大本營(yíng)和舊貨倉(cāng)庫(kù)，集團(tuán)性國(guó)企并不能真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，反而因?yàn)樗槠漠a(chǎn)權(quán)改革而使整體協(xié)同效應(yīng)遭到削弱，一個(gè)集團(tuán)內(nèi)的子孫公司之間各行其是甚至打來(lái)打去，這就完全違反了國(guó)際上大企業(yè)集團(tuán)的通用模式，即在母公司層面就解決股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理、激勵(lì)機(jī)制等問(wèn)題并將效力一直貫穿到最基層的業(yè)務(wù)單位，而不需要由基層業(yè)務(wù)單位各行其是分散搞活從而破壞大集團(tuán)的整體性和協(xié)同性。此外，還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)屢屢清理不凈，或者清舊生新；資產(chǎn)、業(yè)務(wù)、債務(wù)的重組沒(méi)完沒(méi)了，重組成本此伏彼起，國(guó)企與政府之間的財(cái)務(wù)邊界糾纏不清；公司治理軟弱無(wú)力，且與來(lái)自于黨政機(jī)構(gòu)的監(jiān)管犬牙交錯(cuò)，給中國(guó)國(guó)企構(gòu)筑了全世界最復(fù)雜的監(jiān)管體系但卻仍然受到腐敗多發(fā)和政商難分的困擾，等等。這種范式的最終結(jié)果，并沒(méi)有使國(guó)企真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，反而使國(guó)企在市場(chǎng)化和政策化、獨(dú)立化和附屬化之間不斷拉扯、來(lái)去徘徊。
現(xiàn)在，當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入階段性轉(zhuǎn)折的時(shí)候，要使國(guó)企真正順應(yīng)“市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用和政府更好發(fā)揮作用”這一大趨勢(shì)，就需要走出舊范式、引入新范式。
新范式的核心內(nèi)容，就是要推行主動(dòng)性的、有時(shí)間表的總體性產(chǎn)權(quán)改革，以此為基礎(chǔ)，推動(dòng)公司治理轉(zhuǎn)型和涵蓋業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)負(fù)債、組織構(gòu)架、管理流程、員工政策、薪酬福利、激勵(lì)機(jī)制等在內(nèi)的一攬子重組，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)的實(shí)質(zhì)性再造和全球競(jìng)爭(zhēng)力的重建。舊范式也包含產(chǎn)權(quán)改革的內(nèi)容，但那在較大程度上是一種反應(yīng)型、被動(dòng)式的產(chǎn)權(quán)改革，過(guò)程是漸進(jìn)的、進(jìn)度是遲緩的，且經(jīng)常搖擺不定。新范式產(chǎn)權(quán)改革，不應(yīng)該等到越來(lái)越多國(guó)企陷入經(jīng)營(yíng)困境才去大規(guī)模實(shí)行，不應(yīng)該采取得過(guò)且過(guò)、缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)主義態(tài)度，而是要按照十八屆三中全會(huì)規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)去設(shè)定一個(gè)具體的時(shí)間表，爭(zhēng)取在2020年之前，使總體性的產(chǎn)權(quán)改革和一攬子重組得以基本完成。
總體性的產(chǎn)權(quán)改革，重點(diǎn)對(duì)象是那些大型和特大型國(guó)企，特別是集團(tuán)性國(guó)企的最上層母公司，包括央企的母公司。除了要改建為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的母公司之外，它們中的大多數(shù)應(yīng)該實(shí)行十八屆三中全會(huì)決定的混合所有制改革和相應(yīng)的公司治理改造，極少數(shù)涉及國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的大國(guó)企可以保持國(guó)有全資狀態(tài)，但也可試探多個(gè)國(guó)有機(jī)構(gòu)持股的股權(quán)多元化。而對(duì)廣大的中小型國(guó)企，可以實(shí)行十六屆三中全會(huì)決定的多種放活政策。
在上述產(chǎn)權(quán)改革的同時(shí)，公司治理應(yīng)該獲得實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型，一攬子重組應(yīng)該大力推進(jìn)，使得大多數(shù)國(guó)企的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)更加合理、資產(chǎn)負(fù)債表更加健康、組織體系更加精煉靈便、管理能力和創(chuàng)新能力得到強(qiáng)化、三項(xiàng)制度和激勵(lì)約束機(jī)制實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)接軌。這樣的改革和重組如果能夠得以實(shí)施，那些位居行業(yè)重要地位的大型特大型集團(tuán)性國(guó)企將可以重建全球競(jìng)爭(zhēng)力。
許多人會(huì)問(wèn)，集團(tuán)性國(guó)企的母公司，特別是集團(tuán)性央企的母公司，具備總體性產(chǎn)權(quán)改革的條件嗎？在當(dāng)前情形下，母公司的產(chǎn)權(quán)改革和一攬子重組能推得動(dòng)嗎？事實(shí)上，不少集團(tuán)性國(guó)企的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、人員狀況基本上具備總體性改革的條件，一些集團(tuán)性國(guó)企已經(jīng)近乎實(shí)現(xiàn)了母公司整體上市，具備非上市方式產(chǎn)權(quán)改革的集團(tuán)就更多了。即使那些資產(chǎn)質(zhì)量不佳、經(jīng)營(yíng)狀況不好、遺留問(wèn)題很多的集團(tuán)性國(guó)企，只要與一攬子重組結(jié)合起來(lái)，與下屬中小企業(yè)的放活和綜合性清理結(jié)合起來(lái)，仍然具備母公司產(chǎn)權(quán)改革的條件，其實(shí)上世紀(jì)九十年代末推行的債轉(zhuǎn)股就可以作為大致的模板，現(xiàn)在缺乏的主要是決心而不是所謂的條件。極少數(shù)包袱特別重、人員特別多的國(guó)企，總體性產(chǎn)權(quán)改革和一攬子重組或許可以緩一緩，但外圍清理有大量工作可做，外圍清理得比較干凈之后條件就差不多具備了。或者會(huì)有“算賬先生”說(shuō)，國(guó)有集團(tuán)母公司的總體性產(chǎn)權(quán)改革和一攬子重組是很不劃算的，那部分“好”的國(guó)有資產(chǎn)不能折成一個(gè)好價(jià)格，不能圈來(lái)更多的資金。這其實(shí)是一個(gè)不完全算賬法，如果那部分“不好”的國(guó)有資產(chǎn)和相應(yīng)的債務(wù)、包袱、遺留問(wèn)題、舊機(jī)制不是留在母公司這個(gè)舊貨倉(cāng)庫(kù)里而是一并解決掉了，那不就是省大錢了嗎？看一看多年來(lái)那些似乎劃算的改革吧，“好”資產(chǎn)圈來(lái)的錢還不是慢慢被存放的“不好”資產(chǎn)和債務(wù)、包袱、遺留問(wèn)題、舊機(jī)制消耗掉了嗎？也許還會(huì)有一種意見(jiàn)，認(rèn)為對(duì)所有的國(guó)有企業(yè)，不管是集團(tuán)母公司還是中小國(guó)企，只要實(shí)行與私營(yíng)企業(yè)一視同仁的依法破產(chǎn)政策就行了嗎？搞得好就繼續(xù)搞，搞不好就依法破產(chǎn)，這不就是市場(chǎng)化了嗎？為什么非得推行總體性產(chǎn)權(quán)改革呢？是的，一視同仁的依法破產(chǎn)制度的確是市場(chǎng)化，但這是一種被動(dòng)的市場(chǎng)化，是等損失已經(jīng)造成、經(jīng)營(yíng)難以為繼時(shí)才來(lái)市場(chǎng)化。當(dāng)然也不能否認(rèn)這種被動(dòng)的市場(chǎng)化對(duì)日常經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化有倒逼作用，但重要的是，純粹國(guó)有制和非市場(chǎng)機(jī)制是可以相互強(qiáng)化的，新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)在這方面有很多論述，大量事實(shí)更可以印證這一點(diǎn)。
在新一輪國(guó)企改革中實(shí)行名單政策
不過(guò)，引入新范式，需要克服一些不容忽視的政策挑戰(zhàn)。
第一項(xiàng)重要的政策挑戰(zhàn)，就是如何界定和防止國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)企改革，要防止少數(shù)人大肆瓜分和掠奪國(guó)有資產(chǎn)，要防止國(guó)有資產(chǎn)流失，這是毫無(wú)疑義的。盡管在上一輪國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革的時(shí)候，中央和地方都出臺(tái)了一系列的法律和規(guī)章，以防止國(guó)資流失和腐敗、防止各方合法權(quán)益受侵害，過(guò)去幾年里還出臺(tái)了更加細(xì)致的防止國(guó)資流失的各種技術(shù)性措施。但是，關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失，仍然存在很多認(rèn)知方面的分歧和法律方面的模糊地帶。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，國(guó)有資產(chǎn)流失目前還算不上是一個(gè)法律概念，但可以認(rèn)為它接近于《物權(quán)法》第五十七條“低價(jià)轉(zhuǎn)讓、合謀私分、擅自擔(dān)保或以其他方式造成國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失”的規(guī)定，以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》多個(gè)條款 “防止國(guó)有資產(chǎn)損失”的規(guī)定?！缎谭ā分幸矝](méi)有國(guó)有資產(chǎn)流失的概念，在破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中的一百六十九條中，規(guī)定“徇私舞弊，將國(guó)有資產(chǎn)低價(jià)折股或低價(jià)出售，致使國(guó)家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役，遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”，但到底多少算是重大和特別重大損失，并不清楚。在實(shí)際當(dāng)中，如何準(zhǔn)確地判定國(guó)有資產(chǎn)流失，法律清晰度嚴(yán)重不夠。如果這個(gè)問(wèn)題不解決，新一輪國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革就難以穩(wěn)健地、持續(xù)地、全面地推行下去。筆者認(rèn)為，下一步迫切需要國(guó)家出臺(tái)更加詳盡的判斷國(guó)有資產(chǎn)流失的司法解釋。司法解釋可能會(huì)比較機(jī)械，但法律尺度很清楚，當(dāng)事人只要遵循法律，就不必?fù)?dān)心日后告舊狀、翻舊賬。
第二項(xiàng)重要的政策挑戰(zhàn)，就是如何把握混合所有制的股權(quán)結(jié)構(gòu)尺度。十八屆三中全會(huì)已經(jīng)把混合所有制提到了基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式這樣一個(gè)高度，但在實(shí)際工作中，就面臨著股權(quán)結(jié)構(gòu)和股份來(lái)源的選擇問(wèn)題。如果大部分國(guó)企，尤其是集團(tuán)性國(guó)企的母公司，國(guó)家持有過(guò)高的股份，只引入一些股比較小的社會(huì)資本，不但對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足，也不利于公司治理的轉(zhuǎn)型和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換。因此，要推行新一輪產(chǎn)權(quán)改革，必須要有合適的、清晰的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股份來(lái)源政策，但考慮到中國(guó)的實(shí)際情況，這殊非易事。
一個(gè)可以考慮的方案，是在新一輪國(guó)有企業(yè)改革中實(shí)行名單政策，而不是分類政策和“一企一策”政策。無(wú)論是“一企一策”，還是分類政策，理論上都沒(méi)有錯(cuò)，因?yàn)槊總€(gè)企業(yè)本身就不是一樣的，也是可以分成不同類別的，但在實(shí)際操作當(dāng)中，“一企一策”的隨意性太大，可能成為逃避改革、拖延改革的借口；分類政策可能在漫長(zhǎng)的分類談判和類別選擇中掉入分類陷阱當(dāng)中，最后改革的時(shí)機(jī)就耗費(fèi)掉了。名單政策是確定國(guó)有企業(yè)是否進(jìn)行混合所有制改革以及大致限定股權(quán)結(jié)構(gòu)的政策。這個(gè)名單完全覆蓋各級(jí)國(guó)資委直接管理的一級(jí)企業(yè)，即所有的一級(jí)企業(yè)都應(yīng)該包括在這個(gè)名單中。在這個(gè)名單中，每個(gè)一級(jí)企業(yè)都能找到自己的名字和是否要實(shí)行混合所有制、實(shí)行混合所有制第一步的股權(quán)結(jié)構(gòu)有什么樣的限定。當(dāng)然，不實(shí)行混合所有制、繼續(xù)保留國(guó)有獨(dú)資的一級(jí)企業(yè)，只是少數(shù)，這少數(shù)企業(yè)保留國(guó)有獨(dú)資，可能是因?yàn)樗鼈儗⒁桓慕閲?guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，可能是其所處的行業(yè)或所承擔(dān)的功能比較特殊，也可能是因?yàn)闅v史包袱太重而且目前沒(méi)有化解的方法。不管是什么原因，這個(gè)名單都應(yīng)該列明并且作出解釋說(shuō)明。而其他企業(yè)，爭(zhēng)取在2020年之前實(shí)現(xiàn)混合所有制改革。
對(duì)于應(yīng)該實(shí)行混合所有制改革的一級(jí)企業(yè)，每個(gè)企業(yè)都應(yīng)該列明第一步的股權(quán)結(jié)構(gòu)的限定。這個(gè)限定并不是把股權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定得一清二楚，實(shí)際上是要公布每一個(gè)一級(jí)企業(yè)大致的國(guó)有股比例限制。政府對(duì)每個(gè)一級(jí)企業(yè)規(guī)定了國(guó)有股的比例上限或者下限，就可以使國(guó)企自己，以及有意參與國(guó)企混合所有制改革的社會(huì)資本，有一個(gè)清晰的政策界限。這比一個(gè)一個(gè)地去試探、去談判要好得多。同時(shí)，在整個(gè)名單政策中，政府應(yīng)該就為什么對(duì)這個(gè)企業(yè)要設(shè)定這樣的國(guó)有股比例限定作出解釋說(shuō)明。名單政策應(yīng)該允許企業(yè)在股權(quán)結(jié)構(gòu)限定的范圍內(nèi)，積極引入非國(guó)有的大股東，最好使非國(guó)有大股東單獨(dú)持股33.4％以上或者與其他一致行動(dòng)人共同持股33.4％以上，這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)才稱得上實(shí)質(zhì)性的混合所有制，通過(guò)上市等方式引入分散性非國(guó)有小股東只能勉強(qiáng)算是名義性的混合所有制。名單政策可以根據(jù)情況變化進(jìn)行適時(shí)修訂，修訂的方向是不斷降低國(guó)有股的比例限定，引導(dǎo)國(guó)有股份不斷地釋放給社會(huì)上的投資者。
或許會(huì)有一種疑慮：名單政策讓國(guó)企對(duì)號(hào)入座，這會(huì)不會(huì)造成國(guó)企人心惶惶？以前的改革政府經(jīng)常采取含糊策略，好像這樣就能夠避免人心惶惶，但事實(shí)并非如此，反而在私底下打聽(tīng)、議論和運(yùn)作，盡量避免那些可能失去父愛(ài)依靠的“被改革”，這并不是好辦法。其實(shí)，國(guó)外的那些大型國(guó)企的改革方案，涉時(shí)三年五年或八年十年，都是事先透明的，甚至是由議會(huì)通過(guò)的，只要管理人員和普通員工的正當(dāng)利益得到保障，對(duì)號(hào)入座反而是最好的。
應(yīng)該制訂國(guó)有股的持有和股權(quán)行使政策
第三項(xiàng)政策挑戰(zhàn)，就是如何確定國(guó)有股的持有和股權(quán)行使政策。由于大部分一級(jí)企業(yè)都要實(shí)行股權(quán)多元化或混合所有制，這些企業(yè)中的國(guó)有股由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)持有和行使股東權(quán)利，就成了一個(gè)無(wú)法回避的問(wèn)題。同時(shí)，不管國(guó)資委是否直接持有這些企業(yè)的國(guó)有股，國(guó)資委對(duì)這些企業(yè)以后如何管理，也必須納入考慮范圍。國(guó)資委直接持有混合所有制企業(yè)的國(guó)有股，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的法律障礙，事實(shí)上國(guó)資委作為出資人機(jī)構(gòu)，本身就包含了持有國(guó)有股份的含義。所以，國(guó)資委可以直接持有混合所有制一級(jí)企業(yè)的國(guó)有股份，當(dāng)然也不排斥以后由國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司來(lái)持有其他一級(jí)企業(yè)的股份（那時(shí)，現(xiàn)有的一級(jí)實(shí)際上已經(jīng)變?yōu)槎?jí)企業(yè)，叫做二級(jí)企業(yè)更妥當(dāng)）。這涉及未來(lái)國(guó)資管理構(gòu)架的調(diào)整問(wèn)題。
無(wú)論未來(lái)國(guó)資管理構(gòu)架做什么樣的調(diào)整，都應(yīng)該制訂對(duì)混合所有制一級(jí)企業(yè)的國(guó)有股持有與權(quán)利行使政策。這個(gè)政策應(yīng)該規(guī)定，一級(jí)企業(yè)實(shí)行混合所有制之后，國(guó)有股是由國(guó)資委還是其他哪個(gè)機(jī)構(gòu)（如國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司）來(lái)持有?？紤]到現(xiàn)實(shí)當(dāng)中許多國(guó)有股的持有和股權(quán)行使是分開的，即國(guó)有股持有機(jī)構(gòu)只是名義持有，并不真正行使股權(quán)，股權(quán)行使是由另一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，或者通過(guò)另外的方式和渠道來(lái)行使，所以應(yīng)該制訂清晰的國(guó)有股權(quán)行使政策，以告訴外界，未來(lái)一級(jí)企業(yè)實(shí)行混合所有制之后，持股機(jī)構(gòu)能否完整地行使股權(quán)，如果不能完整行使股權(quán)，哪些機(jī)構(gòu)各行使什么權(quán)利，行使權(quán)利的渠道、方式、時(shí)間、觸發(fā)機(jī)制是什么。
還應(yīng)該制訂國(guó)資委和其他黨政部門對(duì)混合所有制企業(yè)的管理政策（或者根據(jù)習(xí)慣叫做監(jiān)管政策）。為什么需要制訂這個(gè)政策？這個(gè)政策與對(duì)混合所有制一級(jí)企業(yè)的股權(quán)持有和權(quán)利行使政策有何不同？
照道理來(lái)說(shuō)，哪一個(gè)機(jī)構(gòu)持有國(guó)有股份，就由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使國(guó)有股權(quán)，除此之外，無(wú)論國(guó)有控股還是國(guó)有參股企業(yè)，都不應(yīng)該被其他任何別的機(jī)構(gòu)進(jìn)行股東權(quán)利之外的日常性“國(guó)有企業(yè)管理”或“國(guó)有資產(chǎn)管理”。這些企業(yè)也接受審計(jì)、透明度檢查以及一些特殊行業(yè)的監(jiān)管，但并不是針對(duì)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有股份的日常性監(jiān)管。但現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，不但這些被稱為“監(jiān)管”的力量仍然存在，而且更重要的管理力量是對(duì)國(guó)企“干部”的任免與管理。2014年，一些省市自治區(qū)出臺(tái)的國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)當(dāng)中，規(guī)定只要國(guó)有股份比例低于50％，國(guó)資委將不再按國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，這是一個(gè)進(jìn)步。但是，難道國(guó)有股份比例高于50％的混合所有制企業(yè)，就應(yīng)該接受國(guó)有股東權(quán)利之外的“監(jiān)管”嗎？這個(gè)“監(jiān)管”是監(jiān)管機(jī)構(gòu)自己隨時(shí)發(fā)個(gè)文件就可以去查、去指示、去審批嗎？而且，也不光是國(guó)資委不再進(jìn)行舊式監(jiān)管就算數(shù)了，因?yàn)閷?duì)國(guó)企高管人員進(jìn)行“干部”管理的權(quán)限大部分并不在國(guó)資委手里，這涉及長(zhǎng)期存在的“新三會(huì)”與“老三會(huì)”之間關(guān)系如何處理的問(wèn)題，涉及公司治理能否真正轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。這些都是非常大的挑戰(zhàn)。
第四項(xiàng)重要的政策挑戰(zhàn)，就是如何處理國(guó)企中殘留的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺產(chǎn)。這就是所謂的處理國(guó)企的歷史遺留問(wèn)題。國(guó)企歷史遺留問(wèn)題大致可以分為三類：一是企業(yè)辦社會(huì)，企業(yè)長(zhǎng)期依賴為職工所提供的醫(yī)療、學(xué)校、后勤等服務(wù)；二是職工福利尚未或無(wú)法實(shí)行社會(huì)化，包括離退休職工的管理和統(tǒng)籌外費(fèi)用、內(nèi)退職工的各種費(fèi)用、“三供一業(yè)”，等等；三是一些模糊地帶，如國(guó)企職工身份的特殊性、國(guó)企的冗員較多又無(wú)法全部裁減，等等。國(guó)企的這些問(wèn)題非常棘手，其實(shí)其中有些問(wèn)題并不都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代留下來(lái)的東西，而是目前還在不斷產(chǎn)生的新東西；甚至其中很多內(nèi)容，譬如說(shuō)一些所謂的辦社會(huì)職能以及超統(tǒng)籌的福利待遇，也不能說(shuō)都需要強(qiáng)制取消，但問(wèn)題在于這些負(fù)債性的東西超出企業(yè)和企業(yè)股東的承受能力和承受意愿時(shí)，如何化解矛盾。這些問(wèn)題真是剪不斷理還亂，但如果要實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化，這些問(wèn)題無(wú)法回避。因此，要推行新一輪國(guó)企改革，還需要國(guó)家有關(guān)部門制訂國(guó)企職工身份和相關(guān)權(quán)益、福利的解釋政策，就像最高法院就一些重大而敏感問(wèn)題作出解釋是一樣的道理，哪怕解釋為各地區(qū)各企業(yè)可以根據(jù)實(shí)際情況自行處理，那也算是一種政策。國(guó)企職工已經(jīng)成為一個(gè)需要謹(jǐn)慎對(duì)待的龐大群體，能否制訂一個(gè)職工能接受、國(guó)家能承擔(dān)、社會(huì)能平衡的政策套餐，以及能否使這樣的政策套餐在實(shí)際中得以執(zhí)行，實(shí)在是一項(xiàng)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
此外，對(duì)國(guó)企在國(guó)家安全和國(guó)家基石中的作用如何認(rèn)識(shí)，則是更深層次的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)，都需要認(rèn)真應(yīng)對(duì)。
