我國地方政府性債務(wù)管理改革的根本目的是整頓地方政府或有負債過多、融資不規(guī)范問題，防范并逐步化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（《意見》）頒布后，我國新一輪地方政府性債務(wù)管理改革正式啟動。此后，為了進一步引導(dǎo)和推進加強地方政府性債務(wù)管理，防范金融與財政風(fēng)險交叉?zhèn)魅荆斦康扔嘘P(guān)部門又出臺了一系列文件。主要思路可歸結(jié)為兩個方面：其一，通過降低融資成本、延長債務(wù)久期，緩解地方政府償債壓力；其二，通過政府隱性擔(dān)保顯性化，剝離了融資平臺的政府融資職能，由此規(guī)范預(yù)算管理并約束地方政府融資行為。
今年3月，財政部下達地方存量債務(wù)1萬億元置換債券額度，允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成地方政府債券。地方政府債務(wù)置換由此拉開序幕。截至6月20日，全國超過一半的省區(qū)公布了債券發(fā)行文件，累計發(fā)行地方政府債券7268.55億，其中大部分為地方政府置換債券，第一批地方政府債務(wù)置換完成過半。新發(fā)行置換債券的成本接近同期限國債收益率，甚至不足以覆蓋商業(yè)銀行投資地方政府債券需要計提風(fēng)險撥備。3年期、5年期、7年期和10年期債券的占比分別為16.7%、29.7%、29.8%和23.8%，加權(quán)平均期限6.45年。無論與此前發(fā)行的地方政府債券相比，還是與被置換債務(wù)相比，久期都明顯拉長。
無疑，新一輪地方政府性債務(wù)管理改革的思路是清晰的，在模式選擇上也符合國際慣例。但是，在各地的具體實踐中卻遇到了一些困難和障礙。一些地方反映，新的政府性項目按《意見》要求做是可行的，但已有的政府性項目因受債務(wù)甄別和債務(wù)責(zé)任劃分進展緩慢等因素影響，難以在短時間內(nèi)完全照《意見》融到足夠的資金。有些地方甚至認為，新舉措導(dǎo)致政府性項目被迫以表外融資替代表內(nèi)融資、以高成本資金替代低成本資金、以短期資金替代長期資金。
為什么會出現(xiàn)改革初衷與實踐效果相背離的情況？
首先，地方政府債券置換規(guī)模有限，不能滿足已有政府性項目的融資需求，而其他融資渠道又受到限制。國家審計署2013年曾對地方政府債務(wù)做過一次較為全面的審計，認為截至2013年6月末地方政府負有償還責(zé)任的存量債務(wù)中2015年到期的債務(wù)本金共計1.86萬億。由于財政部的債務(wù)甄別結(jié)果遲遲不能公布，該審計結(jié)果就成了目前最具權(quán)威性的地方政府債務(wù)規(guī)模，但地方政府債務(wù)償還壓力卻遠不止這個規(guī)模。除了承擔(dān)上述債務(wù)本金，地方政府還要承擔(dān)上述債務(wù)的利息支出、地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)、還有2013年下半年和2014年新增債務(wù)中2015年到期需要償還的部分。如再考慮地方經(jīng)濟發(fā)展的增量需求，目前下達的2萬億地方政府債務(wù)置換額度距最低資金需求尚有較大差距。
其次，原有的較低成本融資渠道被叫停，新的低成本融資渠道不足以彌補由此產(chǎn)生的融資缺口。之前，商業(yè)銀行貸款和國家開發(fā)銀行貸款是政府性項目最主要的融資渠道，占比超過一半且成本相對較低?！兑庖姟烦雠_后，地方政府只被允許通過發(fā)行地方政府債券融資，加之債務(wù)甄別和PPP模式的推進未能跟上資金需求步伐，商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行的低成本資金被拒于政府性項目之外。一些資金到期的項目要么使用高利率的社會資金和非銀行金融機構(gòu)出表類業(yè)務(wù)資金，致使融資成本提高，金融風(fēng)險加大；要么面臨資金鏈斷裂風(fēng)險。
另一方面，地方政府債券不僅規(guī)模有限，且在發(fā)行初期就遇到了困難。在我國，地方政府具有較為明顯的預(yù)算軟約束特征，而且地方政府從未出現(xiàn)過真正意義上的違約。這就意味著，無論是原先的地方政府債務(wù)，還是置換后的地方政府債券，在投資者眼中都是違約風(fēng)險較低的債務(wù)，投資者將原先持有的到期地方政府存量債務(wù)置換為新發(fā)行的地方政府債券，會損失相當(dāng)數(shù)量的利息收入，因而未能獲得積極響應(yīng)。5月，財政部、央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關(guān)事宜的通知》，將地方政府債券納入MLF、PSL和正回購操作的質(zhì)押券范圍，為地方政府債券發(fā)行保駕護航，地方政府債券才得以發(fā)行。即便如此，隨著地方政府債券的密集發(fā)行，其發(fā)行成本貼近同期限國債的狀況將難以持續(xù)，有關(guān)部門預(yù)計的地方政府債務(wù)置換可節(jié)約的利息支出可能大幅縮水。
再有，長期資金難以獲得，期限錯配嚴重。由于長期資金不足，我國政府性項目“短借長投”非常普遍?！兑庖姟烦雠_前，在政府性項目的各類融資渠道中，除國開行貸款的最長期限可達30年外，其他融資渠道的期限基本均在10年以下。置換地方政府債務(wù)，雖然中長期債券的比重較以往有所加大，但國開行貸款受到一定程度的限制，長期資金來源不足仍是導(dǎo)致政府性項目資金期限錯配的主要原因。
針對地方政府性債務(wù)管理改革目前的形勢，我們需要更好地理解和領(lǐng)會國家的改革意圖，區(qū)別新老項目分別對待，對已有的政府性項目應(yīng)給予適當(dāng)?shù)倪^渡期。在過渡期內(nèi)，當(dāng)以體制機制建設(shè)和風(fēng)險控制為重點，從加快債務(wù)甄別、打破地方政府隱性擔(dān)保預(yù)期、豐富政府性項目融資渠道等多方面改進和完善政策配套措施，才有可能在保障在建項目融資和資金鏈不斷裂的同時妥善處理地方政府性債務(wù)存量，規(guī)范地方財政預(yù)算管理。
