在今年的全國(guó)兩會(huì)上，地方債務(wù)問(wèn)題再次成為代表委員熱議的話題。財(cái)政部表示將通過(guò)債務(wù)置換的方式，緩解地方政府的還債壓力，此舉被認(rèn)為是事實(shí)上拉開(kāi)了地方債的治理大幕。
“從2013年全國(guó)債務(wù)專項(xiàng)審計(jì)結(jié)果來(lái)看，截至2013年6月末，江西省政府性債務(wù)余額較2012年底增幅低于全國(guó)平均水平，江西省規(guī)模在全國(guó)位列第24位，排中部六省最后?！苯魇∝?cái)政廳廳長(zhǎng)胡強(qiáng)表示，其中全省債務(wù)率和償債率兩項(xiàng)指標(biāo)均低于通行控制標(biāo)準(zhǔn)，全省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。
地方政府舉債緩解財(cái)政困難
1994年，中央開(kāi)始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財(cái)權(quán)，而事權(quán)的不斷加大，導(dǎo)致地方政府的財(cái)政資金缺口越來(lái)越大。“各級(jí)政府出于改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和執(zhí)行國(guó)家財(cái)政政策的需要，在財(cái)力有限的情況下通過(guò)舉借政府債務(wù)解決資金缺口問(wèn)題，已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象?！焙鷱?qiáng)說(shuō)。
《法制日?qǐng)?bào)》記者從江西省財(cái)政廳獲悉，根據(jù)江西省債務(wù)系統(tǒng)匯總統(tǒng)計(jì)，截至2014年8月底，江西省債務(wù)余額為4374.8億元。其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2662.1億元，占60.9%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)854.4億元，占19.5%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)858.3億元，占19.6%。
2014年9月，為解決多年來(lái)地方政府性債務(wù)權(quán)責(zé)不分、多頭管理等問(wèn)題，江西省政府制定了《江西省政府性債務(wù)管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確了債務(wù)管理職責(zé)，規(guī)范了地方政府性債務(wù)借、用、管、還等方面的管理措施。
“為妥善處理和化解江西省歷史存量政府性債務(wù)，確?；鶎由鐣?huì)和諧穩(wěn)定，維護(hù)政府信譽(yù)，建立了化債激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)各級(jí)政府積極化解存量債務(wù)?！焙鷱?qiáng)說(shuō)，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，自2011年以來(lái)先后制定了高校、政法機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)村墊交農(nóng)業(yè)兩稅等債務(wù)化解方案，積極推進(jìn)債務(wù)化解各項(xiàng)工作。
借新還舊風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)淡薄
記者了解到，按照新出臺(tái)的預(yù)算法和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見(jiàn)》的規(guī)定，從今年起，各市縣政府都不能自行舉債，地方籌措建設(shè)資金渠道必將迅速縮減，繼續(xù)通過(guò)融資平臺(tái)舉借債務(wù)也不再可行，收支矛盾如何化解將是大難題。
江西省人大常委會(huì)在相關(guān)調(diào)研報(bào)告中指出，少數(shù)地方和行業(yè)存在超越自身財(cái)政收支能力，脫離實(shí)際公共需要，偏重短期政績(jī)和項(xiàng)目建設(shè)，盲目求大、超前，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和債務(wù)管理的問(wèn)題，加上一些地方（含開(kāi)發(fā)區(qū)）棚戶區(qū)改造安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬等，舉借債務(wù)較多。
審計(jì)結(jié)果表明，截至2012年底，江西省有5個(gè)市本級(jí)、2個(gè)縣級(jí)、65個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和新區(qū)債務(wù)率已經(jīng)高達(dá)200%以上。截至2013年6月底，江西省政府還貸高速公路債務(wù)為480.99億元，成為債務(wù)償還壓力最大的行業(yè)。2015年還要加大對(duì)全省國(guó)省道改造、農(nóng)村公路建設(shè)的投入，更是捉襟見(jiàn)肘。南昌市高新區(qū)今后三年僅還建安置房、南昌航空城建設(shè)資金需求就達(dá)440多億元，靠其自身財(cái)力無(wú)法解決。
目前各級(jí)政府性債務(wù)主要以中短期債務(wù)為主，且已進(jìn)入償債高峰期，在地方政府財(cái)力有限的情況下，不少債務(wù)只能通過(guò)“借新還舊”來(lái)消化。去年江西作為中部唯一省份列入地方政府債券自發(fā)自還改革試點(diǎn)范圍，發(fā)行143億元地方政府債券，其中35億元用于償還當(dāng)年到期的2011年全省各級(jí)舉借的地方政府債券本金。
償債資金依賴土地出讓收入
各級(jí)政府債務(wù)資金主要投向公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)、回報(bào)率低，償債資金來(lái)源一般為公共預(yù)算收支、政府性基金收入等，但仍未建立完善的償債長(zhǎng)效機(jī)制，償債資金來(lái)源不確定性因素較多，對(duì)土地出讓收入依賴性大。
從審計(jì)結(jié)果看，截至2012年底，11個(gè)市本級(jí)、90個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為1022.06億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額2187.79億元的46.72%。但從2014年前三個(gè)季度的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，目前房地產(chǎn)市場(chǎng)整體已呈成交縮量、價(jià)格調(diào)整的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。
在調(diào)研中，地方普遍反映當(dāng)前土地流拍現(xiàn)象增多、政府土地出讓收入大幅減少，如果房地產(chǎn)市場(chǎng)繼續(xù)發(fā)生大幅度波動(dòng)，地方政府土地出讓收入將減少，就會(huì)出現(xiàn)政府性債務(wù)無(wú)法清償?shù)膰?yán)重狀況。
“要提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)?！闭{(diào)研報(bào)告指出，應(yīng)按誰(shuí)舉債、誰(shuí)受益、誰(shuí)償還的原則，明確舉債主體的責(zé)任，疏堵結(jié)合，積極妥善化解現(xiàn)有存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按照中央統(tǒng)一部署，抓緊做好對(duì)現(xiàn)有存量債務(wù)的甄別。對(duì)融資平臺(tái)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行清理，經(jīng)營(yíng)性融資項(xiàng)目要與政府脫鉤，相關(guān)債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)，促進(jìn)政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。對(duì)甄別后的存量債務(wù)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，分門(mén)別類納入政府預(yù)算管理。
同時(shí)，通過(guò)采取發(fā)行政府債券置換符合條件的存量債務(wù)，將短期債務(wù)逐步置換為長(zhǎng)期債務(wù)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步降低政府利息負(fù)擔(dān)；切實(shí)落實(shí)國(guó)有資源有償使用制度，充分引入資源開(kāi)發(fā)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)和公共資源收益最大化，拓寬償債資金來(lái)源渠道。此外，還可以探索推廣PPP模式（公私合作）融資，從傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共服務(wù)向政府和社會(huì)資本合作方式轉(zhuǎn)變，激發(fā)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)和公共服務(wù)融資的活力，減輕政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)，為有效剝離政府債務(wù)尋求出路。
報(bào)告建議建立并落實(shí)責(zé)任制
目前，除地方政府債券以外，政府性債務(wù)收支尚未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，加上以往舉債主體多樣化、資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等原因，債務(wù)資金借、用、管、還過(guò)程中存在一些不嚴(yán)格、不規(guī)范行為。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過(guò)BT、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)、違規(guī)提供擔(dān)保、違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)和用于修建樓堂館所；融資平臺(tái)公司等單位違規(guī)發(fā)行債券等行為時(shí)有發(fā)生，涉及金額較大。
據(jù)介紹，全國(guó)目前尚未建立起一套自上而下、科學(xué)統(tǒng)一的債務(wù)分類、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，預(yù)警指標(biāo)是否真正客觀準(zhǔn)確地反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況、主要指標(biāo)之間如何銜接、各個(gè)指標(biāo)占多大權(quán)重沒(méi)有明確規(guī)定，審計(jì)和財(cái)政對(duì)債務(wù)分類劃分、存量債務(wù)底數(shù)的理解和統(tǒng)計(jì)口徑仍不一致。
調(diào)研報(bào)告重點(diǎn)指出，要加快落實(shí)財(cái)稅管理體制改革相關(guān)措施，健全各級(jí)政府之間財(cái)力與事權(quán)相匹配、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，努力解決好政府性債務(wù)怎么借、怎么管、怎么用、怎么還四大問(wèn)題。
調(diào)研報(bào)告建議，各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)建立并落實(shí)政府性債務(wù)責(zé)任制，將地方政府性債務(wù)狀況和管理納入政府目標(biāo)管理績(jī)效考核、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍，進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任追究。同時(shí)，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)物報(bào)告制度，逐步把地方政府性債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算管理，推進(jìn)政府性債務(wù)信息向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受人大代表和社會(huì)各界的監(jiān)督，讓政府債務(wù)在陽(yáng)光下運(yùn)行。
