近日，財(cái)政部印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》，以加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行行為，保護(hù)投資者的合法權(quán)益。
此外，財(cái)政部前不久下發(fā)文件，明確規(guī)模合計(jì)5000億元的地方政府一般債券的發(fā)行管理辦法。
顯然，對(duì)今年共計(jì)6000億的地方政府債務(wù)，監(jiān)管層正綜合施策。
那么，與地方政府一般債券相比，地方政府專項(xiàng)債券作為地方政府債券的新品種，有哪些特點(diǎn)？又將如何起到緩解地方政府債務(wù)的作用？在實(shí)施過(guò)程中需要注意哪些問(wèn)題？對(duì)此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪了相關(guān)專家學(xué)者。
地方政府首發(fā)專項(xiàng)債券
根據(jù)全國(guó)債務(wù)審計(jì)報(bào)告，2015年將有1.9萬(wàn)億元地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)到期。同時(shí)，預(yù)算報(bào)告顯示，今年地方政府債券發(fā)行額度為6000億元，其中5000億元為一般債券，1000億元為專項(xiàng)債券。
據(jù)此不難推算，“2016年將迎來(lái)到期債務(wù)的償還高峰?！敝袊?guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)張永軍在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
在這樣的背景下，地方政府專項(xiàng)債券“靴子落地”?！斑@是地方政府首次發(fā)行專項(xiàng)債券?！必?cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)劉尚希在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，此舉對(duì)緩解地方政府債務(wù)壓力很有積極作用。在地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行前，財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)的管理辦法，規(guī)范地方政府的發(fā)行行為，這也是很及時(shí)和必要的。
據(jù)了解，地方政府債務(wù)根據(jù)資金使用靈活程度可以劃分為一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)。那么，何為地方政府專項(xiàng)債券？地方政府專項(xiàng)債券是指省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市政府）為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入還本付息的政府債券。
相較于地方政府為沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、約定一定期限內(nèi)主要以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券，即地方政府一般債券，與專項(xiàng)債券在資金用途、償債來(lái)源和償債期限等方面存在一定差異。
對(duì)此，張永軍指出，一般債券的資金用于地方政府沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目，而專項(xiàng)債券則用于有收益的公益性項(xiàng)目。另外，一般債券來(lái)源主要以一般公共預(yù)算收入還本付息，而專項(xiàng)債券則要求單支專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)以單項(xiàng)政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入為償債來(lái)源。
在償債期限方面，一般債券償債期限為1年、3年、5年、7年和10年，而專項(xiàng)債券則在此基礎(chǔ)上，綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、回收周期和債券市場(chǎng)等情況，增設(shè)了兩年期債券產(chǎn)品。
同時(shí)，《辦法》規(guī)定專項(xiàng)債券中，7年和10年期債券的合計(jì)發(fā)行規(guī)模不得超過(guò)專項(xiàng)債券全年發(fā)行規(guī)模的50%。一般債券亦有類似要求：?jiǎn)我黄谙迋陌l(fā)行規(guī)模不得超過(guò)當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%。
擴(kuò)大發(fā)債品種和投資者范圍
專項(xiàng)債券的推出，起到了豐富發(fā)債品種和擴(kuò)大投資者的作用。《辦法》要求，各地應(yīng)積極擴(kuò)大專項(xiàng)債券投資者范圍，鼓勵(lì)社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金、企業(yè)年金、職業(yè)年金、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者在符合法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)定的前提下投資專項(xiàng)債券。
對(duì)此，劉尚希指出，這將有助于活躍市場(chǎng)，通過(guò)擴(kuò)大投資者范圍也能夠保障發(fā)行的成功。金融產(chǎn)品的期限結(jié)構(gòu)多元化不僅便利投資者，對(duì)還款的地方政府來(lái)說(shuō)，也能夠根據(jù)資金情況來(lái)決定發(fā)債期限，實(shí)現(xiàn)成本最小化。
同時(shí)，張永軍強(qiáng)調(diào)，無(wú)論是兩年期品種的增設(shè)，還是對(duì)7年及10年期債券規(guī)模的限制，主要還是考慮地方政府債務(wù)大量集中于近兩年到期，讓地方政府拉平債務(wù)重組和資產(chǎn)證券化后債務(wù)的償還期限，使償還期限更加均勻，體現(xiàn)了監(jiān)管層對(duì)大規(guī)模地方政府債券發(fā)行面臨消納問(wèn)題等方面的考慮，以及國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)管控思路的延續(xù)。
在劉尚?？磥?lái)，地方政府在償還能力之內(nèi)能夠有效運(yùn)用專項(xiàng)債券來(lái)規(guī)范舉借債務(wù)。這將在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。將專項(xiàng)債券納入預(yù)算管理便于人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督，專項(xiàng)債券信息向社會(huì)公開(kāi)也有利于社會(huì)監(jiān)督，有利于我國(guó)地方債務(wù)管理更加透明，從而走向制度化和法制化。
“未來(lái)隨著地方政府發(fā)債的逐步規(guī)范，地方政府也會(huì)逐步編制、完善資產(chǎn)負(fù)債表，要從長(zhǎng)計(jì)議，不能再寅吃卯糧?！眲⑸邢Ｌ寡浴?
同時(shí)，專項(xiàng)債券對(duì)于倒逼地方政府完善預(yù)算管理的作用也不容小覷。財(cái)政部公布的今年前兩個(gè)月收支情況顯示，受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整影響，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入4553億元，同比下降了36.2％，由此影響全國(guó)政府性基金收入同比下降33.7％。不難看出，土地相關(guān)收入與地方政府償付能力存在較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。
因此，張永軍指出，為保障未來(lái)地方專項(xiàng)債券的償還，除提高資金的使用效益外，需合理控制土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中的剛性成本，提高土地基金的凈收益水平。同時(shí)，土地開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目收益情況將是專項(xiàng)債券信用評(píng)級(jí)和信息披露的重要數(shù)據(jù)。這也將迫使地方政府對(duì)于相關(guān)預(yù)算管理科目進(jìn)一步細(xì)化和披露。
地方政府應(yīng)量力而行
專項(xiàng)債券的發(fā)行打破了多年來(lái)地方政府通過(guò)融資平臺(tái)和銀行貸款的間接融資模式，對(duì)于紓解大規(guī)模地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積極作用不言而喻，但發(fā)行中的潛在問(wèn)題仍不容忽視。
首先，“現(xiàn)金流是專項(xiàng)債券發(fā)行的重要前提?！眲⑸邢Ｖ赋?，根據(jù)《辦法》中對(duì)專項(xiàng)債券的概念定義，其籌集資金主要投資于公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目，決定了依靠項(xiàng)目本身收益償還兌付到期債券本息難度較大，這就要求地方政府在使用專項(xiàng)的債務(wù)來(lái)源支出時(shí)，必須進(jìn)行相應(yīng)的成本核算，這對(duì)整個(gè)政府的預(yù)算決策能力和評(píng)估能力提出了非常高的要求。
也正因如此，“地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券才更應(yīng)量力而行?！睆堄儡姀?qiáng)調(diào)，要根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入來(lái)確定發(fā)債規(guī)模，并把地方債發(fā)行納入到預(yù)算內(nèi)，切不可一哄而上。
其次，專項(xiàng)債券納入政府性基金預(yù)算，其償債資金為政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入，而在政府性基金預(yù)算中與土地有關(guān)的收入占比較高，很多地方政府性基金的收入都依靠土地財(cái)政。因此，張永軍建議，要防止地方政府重走“賣地還債”的老路，從而出現(xiàn)推高房?jī)r(jià)的現(xiàn)象。而應(yīng)從優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)入手，增加地方政府的稅收收入，降低土地財(cái)政在地方政府性基金中的比例。
最后，從目前來(lái)看，專項(xiàng)債券的主要投資者首先應(yīng)該是社保基金，因?yàn)樯绫；鹦枰哂邢鄬?duì)穩(wěn)定的收益。因此，張永軍表示，按照相對(duì)固定利率的記賬式利息的計(jì)付方式，社保資金和企業(yè)年金等非個(gè)人投資者可能成為專項(xiàng)債券的首批投資者。在此過(guò)程中，如何平衡風(fēng)險(xiǎn)和受益，以及營(yíng)建良好的投資氛圍吸引個(gè)人投資者加入其中，是未來(lái)需要考量的問(wèn)題。
